De beantwoording van deze vraag is actueler dan ooit. Steeds vaker kunnen airco’s ook in de winter omgekeerd werken als een verwarmingsunit. Daarmee wordt het verschil met warmtepompinstallaties die gebruik maken van lucht ook steeds kleiner. Voor de discussie vergunningvrij of vergunningplichtig maakt het niet zoveel uit waar het om gaat. Een vergunningverlener en toezichthouder/handhaver beantwoordt deze vraag aan de hand van dezelfde criteria.
Waarom dan toch een ‘verhitte’ discussie? Omdat het vertrekpunt niet steeds hetzelfde is. Een “Vraag van de Week” of een “Infographic” dekt niet (altijd) de hele lading van een vraagstuk. Is dat erg? Nee, integendeel. De reacties op de “Vraag van de Week” completeren namelijk het beeld dat een op het eerste gezicht eenvoudige vraag, afhankelijk van de omstandigheden van het geval toch complexer kan zijn. Bovendien laat het zien dat hoewel het vertrekpunt voor iedereen hetzelfde is, eenieder zijn eigen beeld daarbij heeft. Als van begin af aan niet iedereen hetzelfde kader voor ogen heeft, dan zijn verschillende ‘goede’ uitkomsten mogelijk.
Kortom, eerst moet het vizier op scherp gesteld worden.
Vergunningplicht of vergunningvrij
Stap 1: Voor welke activiteiten is (in principe) een omgevingsvergunning nodig?
Stap 2: Zijn die activiteiten uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht?
Omgevingsvergunningplichtige activiteiten
Het is verboden om zonder omgevingsvergunning activiteiten uit te voeren. Om welke activiteiten dat gaat volgt uit artikel 2.1 lid 1 Wabo en artikel 2.2 lid 1 Wabo. De bekendste activiteiten zijn wel “bouwen van een bouwwerk” en “handelen in strijd met het bestemmingsplan”. Deze activiteiten zorgen voor een niet aflatende stroom van juridische procedures. Niet in de laatste plaats omdat op de hoofdregel, uitzonderingen kunnen worden gemaakt (artikel 2.1 lid 3 Wabo).
De casus
In de Vraag van de Week wil Bart een airco-unit op de gevel van zijn woning plaatsen. De vraag is vervolgens of dat zonder omgevingsvergunning voor het bouwen kan? Antwoord: Ja, als het een “overig bouwwerk” is en aan de gestelde eisen voldoet, te weten maximaal 1 meter hoog en maximaal 2 m2 (artikel 2 onderdeel 21 bijlage II Bor). Enkele interessante reacties waren:
- de airco kan al op een andere uitzonderingsgrond worden verleend, namelijk als verandering van een bouwwerk waarbij o.a. het bouwvolume niet toeneemt (artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor);
- een “overig bouwwerk” (artikel 2 onderdeel 21 bijlage II Bor) gaat over bouwwerken die op de grond staan; en
- een airco kan, afhankelijk van het geval, ook als omgevingsvergunningvrij bijbehorend bouwwerk worden gerealiseerd.
De activiteiten waarvan moet worden beoordeeld of een omgevingsvergunning nodig is, zijn dan:
- Bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo)
- Handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo).
Voor de overzichtelijkheid van deze opinie laat ik complicerende factoren zoals bijvoorbeeld monumentale status en/of beschermd stads- of dorpsgezicht (artikel 4a bijlage II Bor), achterwege. Uiteraard gelden nog meer beperkingen, maar die zullen minder snel een rol spelen bij het plaatsen van een airco-unit.
Bouwactiviteit
Bouwen van een bouwwerk
Het is verboden om zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo).
Onder bouwen wordt verstaan het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten (artikel 1.1 lid 1 Wabo). Door het bevestigen van een airco-unit aan de gevel is in ieder geval sprake van bouwen.
Een airco is een bouwwerk
Het begrip bouwwerk is niet gedefinieerd in de Wabo. Sinds jaar en dag wordt in de jurisprudentie de lijn aangehouden dat een bouwwerk “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren” is (zie bijvoorbeeld ABRvS 25-8-2021, ECLI:NL:RVS:2021:1911).
De Afdeling heeft eerder uitgemaakt dat een airco-unit een bouwwerk is (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:394). In principe is voor het plaatsen van de airco-unit dus een omgevingsvergunning nodig.
Om te voorkomen dat het college te veel omgevingsvergunningaanvragen moet beoordelen voor ‘standaard’-bouwwerken, die toch vaak worden verleend met dezelfde ‘standaard’-voorschriften is voor deze veelvoorkomende gevallen een uitzondering gemaakt van de omgevingsvergunningplicht ( artikel 2 en 3 van bijlage II Bor).
Handelen in strijd met het bestemmingsplan
Of het realiseren van de airco in strijd is met het bestemmingsplan, is afhankelijk van de uitleg van de relevante planregels. Bij die uitleg moet in eerste instantie worden gekeken naar de definities in het bestemmingsplan en de daar beschreven wijze van meten. Die definities en meetmethodiek hoeft zeker niet altijd hetzelfde te zijn als in bijlage II Bor. Een foutje is dan snel gemaakt. Of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, wordt bepaald aan de hand van de begrippen en regels in het bestemmingsplan. Een goed voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1090. In die uitspraak concludeerde de Afdeling dat een airco die meer uitsteekt dan 0,5 meter, een ondergeschikt bouwdeel is dat bij het bepalen van de bouwhoogte van de aan-/uitbouw van het pand niet behoeft te worden meegenomen.
Of het realiseren van de airco in strijd is met het bestemmingsplan, is afhankelijk van de uitleg van de relevante planregels
Als de planregels in het bestemmingsplan de airco-unit rechtstreeks toestaan, dan kan voor het handelen in strijd met bestemmingsplan geen omgevingsvergunning worden verleend. Er is immers geen sprake van een verboden gedraging.
Als de planregels de airco-unit niet toestaan, dan is wel sprake van een verboden gedraging en kan de airco alleen worden geplaatst als daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend, tenzij de airco-unit is uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht.
Omgevingsvergunningvrij bouwen en/of handelen in strijd met het bestemmingsplan
Als eenmaal is vastgesteld dat de activiteit vergunningplichtig is, dan ga je na of op die vergunningplicht een uitzondering is gemaakt (artikel 2.1 lid 3 Wabo). Deze uitzonderingen zijn opgenomen in de artikelen 2 (bouwen + handelen in strijd met het bestemmingsplan) en 3 (alleen bouwen) bijlage II Bor.
Onderscheid uitzonderingen artikel 2 en 3 bijlage II Bor van wezenlijk belang
Er is een wezenlijk verschil voor de toepassing van de uitzondering tussen artikel 2 en 3 van bijlage II Bor.
De uitzonderingen die van artikel 2 bijlage II Bor gelden voor de activiteit bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Dus zelfs als het plaatsen van de airco-unit in strijd is met het bestemmingsplan, dan kan de airco alsnog zonder omgevingsvergunning worden geplaatst als aan de voorwaarden in artikel 2 bijlage II Bor wordt voldaan. Dat laatste geldt niet als een activiteit valt onder de uitzonderingen genoemd in artikel 3 bijlage II Bor. In het laatste geval kan weliswaar worden gebouwd zonder omgevingsvergunning, maar is voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan (mogelijk) wel een omgevingsvergunning nodig.
Uitzonderingen bouwen
De uitzonderingen die voor een airco-unit/warmtepompinstallatie een rol kunnen spelen zijn:
- Airco-unit als op de grond staand bijbehorend bouwwerk (artikel 3 onderdeel 1 bijlage II Bor);
- Airco-unit als verandering van een bouwwerk (artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor).
Airco als op de grond staand bijbehorend bouwwerk (artikel 2 onderdeel 3 en artikel 3 onderdeel 1 bijlage II Bor)
Er hoeft geen omgevingsvergunning voor bouwen te worden verleend als de airco-unit een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan is en ligt in het achtererfgebied.
Bijbehorend bouwwerk
Een bijbehorend bouwwerk is (artikel 1 lid 1 bijlage II Bor):
- een uitbreiding van een hoofdgebouw; of
- een functioneel met op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Voor een uitbreiding van een hoofdgebouw is de aanwezigheid van een dak niet nodig (zie ook ECLI:NL:RVS:2013:2364). Oftewel, ook als de airco geen dak heeft, dan is het alleen een bijbehorend bouwwerk als het een uitbreiding van het hoofdgebouw is. Is het geen uitbreiding van het hoofdgebouw, dan is de airco alleen een bijbehorend bouwwerk als het een dak heeft (zie ABRvS 24-3-2021, ECLI:NL:RVS:2021:633). Een airco kan dus een bijbehorend bouwwerk zijn.
Vergunningvrij bijbehorend bouwwerk
Een bijbehorend bouwwerk kan alleen vergunningvrij worden opgericht als het bouwwerk op de grond staat (artikel 2 onderdeel 3 aanhef en artikel 3 onderdeel 1 aanhef bijlage II Bor).
In ons voorbeeld gaat het om een airco die aan de gevel is geplaatst. Deze airco staat niet op de grond en kan dus ook niet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Als bijbehorend bouwwerk kan de airco dus niet omgevingsvergunningvrij worden gerealiseerd.
De airco die aan of op de gevel is bevestigd voldoet niet aan deze omschrijving omdat de airco-unit in het voorbeeld niet op de grond staat.
Airco als verandering van een bouwwerk (artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor)
Er hoeft geen omgevingsvergunning voor bouwen te worden verleend als het plaatsen van de airco-unit/warmtepompinstallatie niet leidt tot:
- een verandering van de draagconstructie,
- verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
- uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
- een uitbreiding van het bouwvolume.
Dit onderdeel gaat over veranderingen aan een bestaand bouwwerk en niet over het bouwen van zelfstandige bouwwerken. Een zelfstandig bouwwerk is een bouwwerk dat bouwkundig en planologisch als zelfstandig bouwwerk moet worden beschouwd. Een airco-installatie zal in eerste instantie worden beschouwd als een bouwkundig onderdeel en niet als zelfstandig bouwwerk (artikel 1 lid 3 Woningwet). Onder de Omgevingswet wordt dit in de definitie van bouwwerk aangeduid als “bouwwerkgebonden installaties”.
Nu zal een airco-unit die op een later moment wordt bevestigd aan een gevel al snel leiden tot een uitbreiding van het bouwvolume (van de woning). Wat verraderlijk is, is dat uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven (artikel 1 lid 2 bijlage II Bor). Vermeldenswaardig is dat bij het bepalen van de afstand uitgegaan moet worden van het frame waarop de airco-unit is bevestigd. De airco-unit en het frame vormen namelijk zowel bouwkundig als functioneel één onlosmakelijk geheel (ECLI:NL:RBLIM:2021:2243). Is de airco-unit, inclusief frame groter dan 0,5 meter, dan kan geen beroep worden gedaan op artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor.
Let op: Als de activiteit ook als zodanig is genoemd in artikel 2 onderdelen 2 tot en met 21 of artikel 3 onderdelen 1 tot en met 7 bijlage II Bor, maar niet voldoet aan de gestelde eisen in die onderdelen, dan kan dit artikel niet alsnog worden ingeroepen (artikel 5 lid 5 bijlage II Bor).
Uitzonderingen bouwen en/of handelen in strijd met bestemmingsplan
De airco is omgevingsvergunningsvrij voor de activiteit bouwen en/of handelen in strijd met het bestemmingsplan als de airco voldoet aan de voorwaarden voor een bijbehorend bouwwerk (artikel 2 onderdeel 3 bijlage II Bor) of ‘overige bouwwerken’ (artikel 2 onderdeel 21 bijlage II Bor).
Voor de airco als vergunningvrij bijbehorend bouwwerk wordt verwezen naar de toelichting onder de kop “Airco als op de grond staand bijbehorend bouwwerk”.
Overig bouwwerk
De airco kan als een ander bouwwerk in voor- of achtererfgebied omgevingsvergunningvrij worden geplaatst, als (artikel 2 onderdeel 21 bijlage II Bor):
- Het niet hoger is dan 1 m, en
- de oppervlakte niet meer dan 2 m2 bedraagt.
Hoogte
De hoogte wordt, bij de toepassing van dit onderdeel, gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven (artikel 1 lid 2 b Bijlage II Bor).
Voor de airco betekent dit dat het gelet op de afmetingen op de grond of nagenoeg op de grond zal staan. Noodzakelijk is dat echter niet. Als een airco-unit kleiner dan 1 meter is, dan hoeft naar de letter van dit onderdeel het bouwwerk (de airco) niet op de grond te staan.
Hoewel de toelichting bij de verschillende wetten steeds spreken over op de grond staande bouwwerken, volgt dit niet (langer) uit de wettekst zelf. Een toelichting heeft geen juridische status en is dus niet bindend. In feite vergelijkbaar met toelichtingen bij bestemmingsplannen.
Oppervlakte
De oppervlakte van de airco mag maximaal 2 m2 zijn.
Voldoet de airco aan deze eisen, dan kan de airco op grond van dit onderdeel omgevingsvergunningvrij worden gebouwd en gebruikt.
Voldoet de airco hier niet aan, dan is voor de airco een omgevingsvergunning nodig voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan, maar ook voor de activiteit bouwen. Er is dan immers in een uitzonderingsgrond voorzien, maar de airco (het bouwwerk) voldoet niet aan de daaraan gestelde voorwaarden. In zo’n geval kan geen beroep worden gedaan op artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor.
Samengevat kan een airco-unit aan/op de gevel en niet op de grond dus omgevingsvergunningvrij in ieder geval worden gerealiseerd als:
- de airco een “overig bouwwerk” is, niet hoger dan 1 meter, gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt maaiveld, en een oppervlakte van maximaal 2 m2 heeft (artikel 2 onderdeel 21 bijlage II Bor); of
- de airco niet in strijd is met het bestemmingsplan en een ondergeschikt bouwdeel is van een bestaand bouwwerk (artikel 3 onderdeel 8 bijlage II Bor).