Nieuwe initiatieven worden voor de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, getoetst aan het gemeentelijk parkeerbeleid. Maar wanneer is nu sprake van een nieuw initiatief? Is een feitelijke wijziging van gebruik dat binnen de bestemming al is toegestaan een 'nieuw' initiatief of gaat het alleen om gebruik dat planologisch nog niet rechtstreeks mogelijk was?
Met het vaststellen van een bestemmingsplan streeft de gemeenteraad een goede ruimtelijke ordening na. In feite is het een verdelingsvraagstuk waarin de ruimtelijke gevolgen van de verschillende maatschappelijke behoeften op elkaar worden afgestemd. Wonen boven winkels in de binnenstad is hier een goed voorbeeld van. De uitkomst van die afstemming wordt uiteindelijk neergelegd in de bestemmingsregels. Dit kan globaal of gedetailleerd zijn geformuleerd.
Gedetailleerd of globaal bestemmingsplan
Een gedetailleerd bestemmingsplan beschrijft nauwkeurig welke planologische ontwikkelingen per gebied verwacht kunnen worden. Vooraf is duidelijk wat je kunt verwachten.
In een globaal plan wordt een ruime beschrijving gegeven over de bestemming die de gemeenteraad voor ogen heeft. Hierdoor wordt door de gebruiker (de burgers) veel vrijheid tot invulling van de bestemming gelaten. Een voorbeeld van een globale bestemming is ‘stadscentrum’, ‘groenvoorziening’ of ‘gemengde doeleinden’. Het nadeel is echter dat je ook te maken kunt krijgen met negatieve gevolgen die je bij vaststelling over het hoofd hebt gezien.
Uiteindelijk is een bestemmingsplan vaak een hybride plan met zowel globale als gedetailleerde planregels.
Nadeel van globale(re) bestemmingsplanregels: overzicht?
Een nadeel van globale(re) bestemmingsplanregels is dat de gemeenteraad de mogelijke ruimtelijke gevolgen van alle mogelijke activiteiten die het plan toestaat vooraf inzichtelijk moet maken. Dat vergt overzicht en veel onderzoek. De kans dat je iets over het hoofd ziet is groot. De mogelijke gevolgen daarvan soms ook. Zeker als daarmee de parkeerdruk in een gebied toeneemt en het maar de vraag is of voldoende parkeergelegenheid aanwezig is.
Voldoende parkeergelegenheid
In het bestemmingsplan kunnen regels worden opgenomen om ervoor te zorgen dat in een gebied voldoende parkeergelegenheid aanwezig is. Als door een nieuwe ontwikkeling niet langer voldoende parkeergelegenheid kan worden geboden, dan is dat een aanwijzing dat die ontwikkeling niet in overeenstemming is met de ‘goede ruimtelijke ordening’.
Passend gebruik
In veel bestemmingsplannen zijn planregels opgenomen die bepalen dat parkeren op eigen terrein moet worden geregeld. Ook als het gaat om het wijzigen van een functie of het uitbreiden van bestaand gebruik dat past binnen de betreffende bestemming.
Hiervan afwijken is mogelijk met een omgevingsvergunning als op een andere wijze in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. Wanneer sprake is van voldoende parkeergelegenheid blijkt dan uit het parkeerbeleid waarnaar verwezen wordt (artikel 3.1.2 lid 2 Bro). Belangrijk is dat het invullen van begrippen in het bestemmingsplan alleen mogelijk is als de gemeenteraad die bevoegdheid ook heeft. En precies daar wringt volgens de Afdeling de schoen als het bijvoorbeeld gaat om het wijzigen van gebruik dat past binnen de betreffende bestemming (ABRvS 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1934, ABRvS 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:512 en ABRvS 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1578):
“Anders dan bij het oprichten van bouwwerken, voor welke activiteit in beginsel een omgevingsvergunning dient te worden verleend, is het veranderen van het gebruik niet afhankelijk van de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.”
Kortom, verwijs voor vergunningvrije gebruikswijzigingen niet naar het gemeentelijk parkeerbeleid
Verwijs voor vergunningvrije gebruikswijzigingen niet naar het gemeentelijk parkeerbeleid
Hoe had de gemeenteraad hier dan op in moeten spelen?
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van een bestemmingsplan keuzevrijheid. Zolang het bestemmingsplan maar in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening (waaronder zorgvuldige voorbereiding en draagkrachtige motivering), is de gemeenteraad vrij om de inhoud van de planregels te bepalen.
De gemeenteraad bereidt die keuzes zorgvuldig voor (artikel 3:2 Awb). Om te bepalen of de planregels ook ten goede komen aan de goede ruimtelijke ordening moet het uitgaan van de “maximale planologische mogelijkheden” van het plan (zie o.a. ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2782). Het beoordelen van de ruimtelijke aanvaardbaarheid voor een concreet initiatief is dan niet meer nodig.
Immers:
“Met de keuze bepaalde activiteiten/ gebruikswijzigingen vergunningvrij te maken heeft de regelgever eigenlijk al in zijn algemeenheid gekozen dat de ruimtelijke gevolgen daarvan aanvaardbaar zijn. Een nadere gemeentelijke afstemming in het gemeentelijk parkeerbeleid past dan niet meer”, aldus de Afdeling (ABRvS 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:512).