Regels over standplaatsen van APV naar omgevingsplan: mag dat?

Bepaalde regels uit de APV moeten straks in het omgevingsplan landen. Welke regels dit zijn, ligt eraan of één van de volgende categorieën van toepassing is:

1. Een regel die de fysieke leefomgeving wijzigt (artikel 2.1 Omgevingsbesluit).
2. Een regel die op grond van instructieregels van het Rijk/provincie als regel in het omgevingsplan moet staan (afdeling 2.5 Ow).
3. Een regel die nodig is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 Ow).
4. Een regel die te zien is als maatwerkregel met betrekking tot een voorschrift uit het Bal/Bbl.

Regels in de APV over standplaatsen ambulante handel vallen onder de 1^e categorie. In beginsel kan dus gezegd worden dat deze regels in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Maar geldt dit voor alle regels die met betrekking tot dit onderwerp in de APV zijn opgenomen? Mijns inziens is dat niet altijd het geval en hangt dit af van een aantal zaken.

Regels en nadere regels over standplaatsen ambulante handel in APV

Stel: in de APV is een regel vastgelegd dat een omgevingsvergunning nodig is voor een standplaats voor ambulante handel. Hieraan zijn allerlei beoordelingsregels verbonden waarmee wordt bepaald of een vergunning kan worden verleend. Daarnaast staat in de regel dat het college nadere regels kan stellen voor het verlenen van de standplaatsvergunning in het belang van de openbare orde, veiligheid, volksgezondheid of het milieu. Dit heeft het college ook gedaan.

Kunnen deze regels 1 op 1 worden overgenomen in het omgevingsplan?

Het korte antwoord is: nee, dat kan niet zomaar. Waarom niet? Daar vallen meerdere dingen mee samen.

Onder de Omgevingswet kunnen verordeningen zoals de APV naast het tijdelijk omgevingsplan blijven bestaan. Daarnaast kan deze verordening in de overgangsfase tot 2032 worden gewijzigd (artikel 22.4 Ow). Echter, als er regels in de APV staan die de fysieke leefomgeving wijzigen, dan moeten die vóór 2032 in het omgevingsplan worden opgenomen (artikel 2.1 Omgevingsbesluit). Dit gaat via het wijzigen van het omgevingsplan. Enkel nog regels die niet de fysieke leefomgeving wijzigen, kunnen dan in de APV blijven staan.

Het oogmerk van nadere regels is van belang om te bepalen of deze regels in het omgevingsplan vóór 2032 moeten komen te staan.

Het voorgaande geldt ook voor nadere regels die door het college zijn opgesteld. Hiervoor is het van belang om te kijken naar het oogmerk van die nadere regels. Als het oogmerk van die nadere regels aansluit bij de regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen (zie hiervoor), dan zullen ze in het omgevingsplan als regels moeten komen te staan.

Conclusie: niet zomaar kan worden gezegd dat ze 1 op 1 over kunnen en moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. De regels in de APV én de nadere regels opgesteld door het college, moeten de fysieke leefomgeving wijzigen. Voor de vergunningplicht voor een standplaats voor ambulante handel is dit per definitie het geval. Voor de nadere regels moet worden gekeken naar het oogmerk en of dit regels zijn die beoordelingsregels bevatten om te bepalen of een standplaatsvergunning kan worden verleend. Het oogmerk sluit dan aan bij de regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, namelijk regels die de fysieke leefomgeving wijzigen.

Let op: verschil beleidsregels en nadere regels!

Er bestaat een verschil tussen beleidsregels en nadere regels. In de APV kan een bepaling zijn opgenomen waarin staat dat het college nadere regels kan opstellen over een bepaald onderwerp. Dit is een bevoegdheid die de raad aan het college geeft om een bepaald onderwerp nader te regelen (i.c. regels in het belang van de openbare orde, veiligheid, volksgezondheid of het milieu). De nadere regels van het college kunnen dus nadere beoordelingsregels toevoegen aan een onderwerp dat al is geregeld in de APV (namelijk standplaatsen voor ambulante detailhandel).

Dit is iets anders dan beleidsregels. Dit zijn regels die invulling geven aan een bevoegdheid die het college zelf heeft (bijvoorbeeld het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen). In dit geval gaat het om een verordening (APV) en daarvoor is de gemeenteraad bevoegd. Daarover kan ook alleen de gemeenteraad beleidsregels stellen, tenzij de gemeenteraad die bevoegdheid heeft gedelegeerd aan het college. Daarbij komt dat beleidsregels geen nadere beoordelingsregels kunnen bevatten, maar wel een invulling kunnen geven aan deze beoordelingsregels.

Nadere regels standplaatsen ambulante handel in omgevingsplan mogelijk?

Een vraag die naar aanleiding van het voorgaande nog opkomt, is of het stellen van nadere regels in het omgevingsplan straks ook mogelijk is en of het college hier dan beleidsregels over kan stellen.

Zoals gezegd is het momenteel mogelijk dat in nadere regels de beoordelingsregels voor het verlenen van een standplaatsvergunning voor ambulante handel worden neergelegd. Als de activiteit waarop de vergunningplicht niet meer via een verordening (i.c. APV) maar via het omgevingsplan wordt geregeld, dan komt de juridische grondslag voor het stellen van nadere regels te vervallen.

Onder de Omgevingswet is het niet toegestaan om bevoegdheden in het omgevingsplan neer te leggen op grond waarvan het college nadere regels kunnen stellen. Door het laten vervallen van regels in de verordening op grond waarvan nadere regels kunnen worden gesteld, vervallen ook de nadere regels. Dit geeft onduidelijk en daarom moeten de nadere regels expliciet worden ingetrokken met een besluit van de gemeenteraad.

Onder de Omgevingswet is het wel mogelijk het college bevoegd te maken regels in het omgevingsplan te stellen ter uitvoering van een vergunningplicht bijvoorbeeld. De gemeenteraad kan delen van het omgevingsplan namelijk laten vaststellen door het college (artikel 2.8 Ow). Hiervoor moet de gemeenteraad een delegatiebesluit nemen.
Dit besluit moet voldoende duidelijk maken om welke delen van het omgevingsplan het gaat.

Beleidsregels

Als het college de bevoegdheid heeft gekregen om regels in het omgevingsplan te stellen, dan mag het college over deze bevoegdheid beleidsregels stellen (artikel 4:81 lid 1 Awb). Bekeken moet worden of:

• onder het huidige recht het college beleidsregels heeft opgesteld met betrekking tot een aan hem toekomende bevoegdheid (i.c. nadere regels),
• onder de Omgevingswet de bevoegdheid om delen van het omgevingsplan vast te stellen, is gedelegeerd aan het college, en
• deze beleidsregels passen binnen de juridische context van het omgevingsplan.

Meer weten?

In onze kennisbank Schulinck Omgevingsrecht staat meer opgenomen over de regels uit verordeningen die moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Daarnaast komt er binnenkort een infographic beschikbaar die dieper ingaat op dit onderwerp. Mocht u nu toch al dringende vragen hebben over dit onderwerp, schroom dan niet om onze juridische helpdesk te raadplegen. Onze experts staan voor u klaar!