8 juli 2021 - mr. Bo Geurts

Zowel in Vlaanderen als in Nederland heeft het gedogen van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen geleid tot problematische situaties op het terrein van handhaving. Doorgedreven handhaving op illegale permanente bewoning raakt namelijk een menselijk aspect want heeft tot gevolg dat een permanente bewoner de recreatiewoning moet verlaten.
Om deze reden, kon een reactie van de wetgever in Nederland en Vlaanderen niet uitblijven.

Deze opinie beoogt antwoorden te geven op de vragen of er knelpunten zijn bij de toepassing van het regelgevend kader, eventuele knelpunten al dan niet verschillen en of Vlaanderen iets kan leren van Nederland en omgekeerd.

Achtergrond

In Nederland en Vlaanderen bepaalt het bestemmingsplan welke bestemming een locatie heeft. Een recreatiewoning is bedoeld voor recreatie en is meestal gelegen op gronden met de bestemming recreatie. Een recreatiewoning is te onderscheiden van een woning op een stuk grond met de bestemming wonen. In beginsel is een recreatiewoning dus niet bestemd voor permanente bewoning.

In Vlaanderen hanteert de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (verder: VCRO) het begrip weekendverblijven voor recreatiewoningen. Een weekendverblijf is een, al dan niet verplaatsbare, hoofdzakelijk vergunde constructie die niet voor permanente bewoning is bestemd, en voldoet aan alle volgende voorwaarden (artikel 5.4.1 VCRO):

  • een maximaal bouwvolume van 300 m3;
  • aan de elementaire veiligheids-, gezondheids- en woonkwaliteitsvereisten (artikel 3.1, § 1 Vlaamse Codex Wonen); en
  • is niet gelegen in een natuurgebied met wetenschappelijke waarde of natuurreservaat.

Net als in Nederland kampt ook Vlaanderen met permanente bewoners in weekendverblijven of recreatiewoningen in recreatiegebied.

Zowel uit het Nederlands als het Vlaamse recht volgt dat het permanent bewonen van een recreatiewoning niet is toegestaan. Toch werd dit door Nederlandse en Vlaamse gemeenten gedoogd zonder regelgevend kader. Dit leidde tot een situatie waarbij bewoners soms jarenlang illegaal permanent in een recreatiewoning verbleven. In Nederland (2003) en in Vlaanderen (2009) is daarvoor een oplossingskader bedacht.

Oplossingskader

Nederland Vlaanderen
Het wijzigen van de bestemming van het recreatiepark naar een bestemming die permanente bewoning mogelijk maakt. Een definitieve regularisatie, zoals recreatiegebieden inkleuren als woongebied of recreatief woongebied op het bestemmingsplan (artikel 5.4.2 VCRO).

 
Het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 5.18 Bor en artikel 4 onderdeel 10 bijlage II Bor). Met het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Bor is het ook mogelijk de vergunning éénmalig aan een rechtsopvolger over te dragen. Ook zorgt de Omgevingswet ervoor dat een objectgebonden omgevingsvergunning kan worden verleend.

 
Het verlenen van een persoonsgebonden gedoogbeslissing die aangeeft dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de (illegale) bewoning van de recreatiewoning. Een uitdovend woonrecht (artikel 5.4.3 VCRO).
 

Handhaven

  

Handhaven

 

Legaliseren

Een definitieve regularisatie van permanente bewoning kan in Vlaanderen bestaan door bijvoorbeeld recreatiegebieden in te kleuren als woongebied of recreatief woongebied in een ruimtelijk uitvoeringsplan (artikel 5.4.2 VCRO).

Daarentegen bestaan in Nederland 2 mogelijkheden om permanente bewoning van een recreatiewoning te legaliseren:

  • het wijzigen van de bestemming van het recreatiepark naar een bestemming die permanente bewoning mogelijk maakt. Op 7 juli 2021 is een Expert- en aanjaagteam Transformatie Vakantieparken opgericht die gemeenten helpt om niet-vitale vakantieparken een woonbestemming te geven;
  • het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 5.18 Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4 onderdeel 10 bijlage II Bor).

Door het toekennen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning ontstaat er een duurzaam karakter op het gebied van permanent bewonen van een recreatiewoning. Dit duurzaam karakter dooft in Nederland enkel uit wanneer de vergunninghouder niet meer in de recreatiewoning woont of overlijdt en voor de recreatiewoning geen persoonsgebonden overgangsrecht in een nieuw bestemmingsplan wordt opgenomen. De raad moet zelf onderzoeken of voor dit gebruik overgangsrecht nodig is (ECLI:NL:RVS:2020:817).

Door een wijziging in het Bor (Ontwerpbesluit tot wijziging van het Bor: artikel 5.18 Bor en artikel 4 onderdeel 10 bijlage II Bor) kan de vergunning ook éénmalig aan de rechtsopvolger worden overgedragen (de datum van inwerkingtreding is nog niet bekend). Dit versterkt weer het duurzaam karakter ervan.

Met de wijziging van het Bor wordt vooruitgelopen op de Omgevingswet (1 juli 2022) om zo de druk op de woningmarkt nu al te verkleinen. Onder de Omgevingswet kan flexibel en snel worden afgeweken van het omgevingsplan met een binnenplanse of buitenplanse omgevingsplanactiviteit en kan naast een persoonsgebonden, een objectgebonden omgevingsvergunning worden verleend (artikel 5.36 Ow en artikel 5.37 Ow).

Gewettigd gedogen

De mosterd voor het uitdovend woonrecht haalde de Vlaamse regelgever uit de “bestuurlijk gedogen”-rechtspraak in het Nederlands bestuursrecht (MvT, Parl. St. Vl. Parl., 2008-09, nr. 1022/1, p. 237-239 ev.).

Permanente bewoners waarvoor geen planologische oplossing werd geboden in het ruimtelijk uitvoeringsplan overeenkomstig artikel 5.4.2 VCRO, krijgen op grond van het Vlaamse recht een uitdovend woonrecht. Vlaanderen voorziet een tijdelijk en aanvullend woonrecht voor een permanente bewoner (artikel 5.4.3 VCRO). Dit woonrecht is strikt te interpreteren. Zo komt een persoon pas als permanent bewoner in aanmerking wanneer die:

  • het weekendverblijf op 31 augustus 2009 al voor minstens 1 jaar als hoofdverblijfplaats bewoont volgens een inschrijving in het bevolkings- of vreemdelingenregister;
  • en geen andere woning in volle eigendom of vruchtgebruik heeft.

De permanente bewoner krijgt:

  • een tijdelijk woonrecht tussen de inwerkingtreding van de VCRO op 1 september 2009 en de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan wanneer het definitief vastgestelde ruimtelijk uitvoeringsplan in werking trad ná 1 september 2009 (artikel 5.4.2 VCRO)
  • een aanvullend woonrecht wanneer het voormelde ruimtelijk uitvoeringsplan geen oplossing bood voor permanente bewoning. Dit woonrecht is evenwel een uitdovend woonrecht van 20 jaar, zijnde tot 31 december 2029 (artikel 5.4.3 VCRO). Het voormelde RUP kan het aanvullend woonrecht nog verlengen tot uiterlijk 31 december 2039.

De permanente bewoner met een woonrecht krijgt in Vlaanderen een declaratief attest van woonrecht (artikel 2 Besluit betreffende de declaratieve attestering van het bestaan, het niet-bestaan of het verval van het woonrecht).

In Nederland kan de gemeente een persoonsgebonden gedoogbeslissing verlenen die aangeeft dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de (illegale) bewoning van de recreatiewoning.

Daar waar in Nederland sprake is van een aparte gedoogbeslissing door de gemeente, volgt het uitdovend woonrecht in Vlaanderen uit de regelgeving zelf. Beide hebben evenwel een gelijkaardig doel: het gedogen van illegale permanente bewoning reguleren.

Vergelijkbaar met Nederland is dat het woonrecht in Vlaanderen ook persoonsgebonden is. Evenwel is het in Vlaanderen niet overdraagbaar, zodat de gezinsleden van de permanente bewoner slechts een afgeleid woonrecht hebben. Zij bouwen dus zelf geen (woon)rechten op.

Het woonrecht gaat in Vlaanderen bovendien ook niet zo ver dat het wordt vastgelegd in een (vergunnings)beslissing, zodat het woonrecht in de VCRO bij een omgevingsvergunningsaanvraag met betrekking tot het weekendverblijf niet primeert op de vereiste toetsingsgronden, zoals de goede ruimtelijke ordening (artikel 4.3.1 lid 1, 1° VCRO).

Het uitdovend woonrecht in Vlaanderen impliceert dat het ook zal vervallen (artikel 5.4.3 §2 VCRO), daar waar het persoonsgebonden omgevingsvergunning of gedoogbeslissing in Nederland een duurzame(re) oplossing biedt voor de permanente bewoner.

Handhaven

In Vlaanderen is het mogelijk om te handhaven op zowel illegale permanente bewoning (functiewijziging) als op een onvergund weekendverblijf.

Concreet kan de bevoegde handhaver bij illegale permanente bewoning onder meer:

  • aanmanen;
  • een proces-verbaal opmaken;
  • een herstelvordering inleiden;
  • bestuurlijke maatregelen opleggen (voor feiten vanaf 1 maart 2018).

Let op:

  • Tijdens het woonrecht (tot 31 augustus 2029 of 2039) kan het permanent gebruik van het weekendverblijf geen aanleiding geven tot het opleggen van een herstelmaatregel of een straf.
  • (Herstel)vorderingen (en de verjaring) met betrekking tot de permanente bewoning van vóór aanvang van het woonrecht, worden tijdens het woonrecht geschorst.
  • Na afloop van het woonrecht zal de gemeente bij het aanhouden van de permanente bewoning een handhavingstraject overeenkomstig titel VI VCRO kunnen (her)opstarten.
  • Tevens kan de burgemeester vanaf het verstrijken van het woonrecht, wanneer ook geen verblijfsrecreatie is toegestaan, een woonverbod opleggen overeenkomstig artikel 135 §2 Nieuwe Gemeentewet.

Wanneer niet wordt gekozen voor legalisatie, geldt in Nederland de beginselplicht tot handhaving, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden of handhaving onevenredig is. Het college is in beginsel verplicht om handhavend op te treden tegen illegale permanente bewoning van recreatiewoningen. Of daarvan sprake is, is afhankelijk van de bestemmingsplanregels. Het college moet kijken tot wie het verbod zich richt en wat wordt verstaan onder permanente bewoning.

Vaak stellen planregels dat er sprake is van permanente bewoning als de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. Indien de planregels niets bepalen, valt de gemeente terug op de rechtspraak, zoals onder andere:

  • het college hoeft bij afwezigheid van een definitie van permanente bewoning, niet het exact aantal dagen van bewoning van de recreatiewoning aannemelijk te maken (ECLI:NL:RVS:2019:4143)
  • de inschrijving van de bewoner op het adres van de recreatiewoning geldt als aanwijzing voor permanente bewoning (ECLI:NL:RVS:2020:190)
  • het eenmalig aantreffen van de bewoner bij een controlebezoek is onvoldoende (ECLI:NL:RVS:2019:1671)

Vlaanderen en Nederland hebben op regelgevend vlak inspanningen geleverd om oplossingen te voorzien voor illegale permanente bewoners van recreatiewoningen.

Conclusie

Vlaanderen en Nederland hebben op regelgevend vlak inspanningen geleverd om oplossingen te voorzien voor illegale permanente bewoners van recreatiewoningen.

Naast het legaliseren door het afstemmen van de bestemmingsplannen op permanente bewoning, kennen zowel Nederland als Vlaanderen een persoonsgebonden recht toe aan permanente bewoners in gebieden niet bestemd voor permanente bewoning.

Dit persoonsgebonden woonrecht werkt in Vlaanderen evenwel uitdovend daar waar Nederland een langdurige oplossing heeft voorzien. Een persoonsgebonden omgevingsvergunning en een persoonsgebonden gedoogbeslissing geven de permanente bewoner een duurzaam woonrecht dat, in het geval van de vergunning, straks bovendien éénmalig kan worden overgedragen.

Aandachtspunten

Belangrijk voor de Vlaamse gemeenten is het bewustzijn dat het verstrijken van de termijn van het woonrecht ieder jaar nadert. Het is aangewezen dat de gemeente zich tijdig beraadt of een afgestemd handhavingstraject op permanente bewoning na verval van het woonrecht in het gemeentelijke handhavingsbeleid is vereist. De permanente bewoner tijdig sensibiliseren, informeren en begeleiden is hierbij geen overbodige luxe.

Voor Nederlandse gemeenten biedt het duurzaam karakter van het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning of gedoogbeslissing een oplossing voor de permanente bewoners. Maar hoe zit het met de oplossing voor gemeenten zelf? Deze oplossing bestaat als de gemeente medewerking wil verlenen aan het in afwijking van het ruimtelijk plan, verlenen van een omgevingsvergunning. Hierbij bestaat beleidsruimte, omdat moet worden getoetst aan de goede ruimtelijke ordening. Maar willen ze geen medewerking verlenen en de recreatieve functie van een recreatiepark behouden, dan kan aan de hand van de goede ruimtelijke ordening worden onderbouwd dat geen medewerking wordt verleend. Daarbij geldt ook: de permanente bewoner tijdig sensibiliseren, informeren en begeleiden is geen overbodige luxe.