In de kamerbrief van 8 maart 2022 schrijven de minister en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het volgende:
- Er is sprake van een landelijke crisissituatie.
- Naar verwachting zullen de komende periode ongeveer 50.000 opvangplekken voor Oekraïners beschikbaar komen.
- Er bestaat het voornemen om noodrecht in te zetten en voorbereidingen te treffen voor een programmatische aanpak voor de opvang van gevluchte Oekraïners.
Landelijke crisissituatie
Het gaat dus om een landelijke crisissituatie. De coördinerende rol en beslisbevoegd-heid voor het treffen van maatregelen om openbare orderverstoringen te voorkomen, is daardoor overgegaan naar de voorzitters van de veiligheidsregio’s (artikel 39 Wet veiligheidsregio). Deze veiligheidsregio’s bekijken samen met gemeenten en andere crisispartners hoe de opvangplekken gerealiseerd gaan worden. Vanuit het ruimtelijke spoor bestaan de volgende mogelijkheden:
- Kortdurende incidentele opvang
- Tijdelijk gedogen
- Legaliseren
Korte incidentele opvang en participatie
Als het gaat om kortdurende incidentele opvang dan spreken we over de echte noodopvang. Dit duurt hooguit enkele dagen.
Voor noodopvang kan zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij bestemmingen en functies waar nu ook al meer mensen samen kunnen komen en waar overnachtingen in zekere zin mogelijk zijn. De impact op de omgeving zal dan namelijk minder groot zijn. Het voorbeeld in de inleiding over het opvangen van Oekraïners in een verzorgingstehuis4 is hier een voorbeeld van. Hoewel dit niet direct passend is binnen het bestemmingsplan, verzet een bestemmingsplan zich in beginsel niet tegen een incidenteel en kortdurend gebruik in strijd met dat plan (zie ECLI:NL:RVS:2020:2750, ECLI:NL:RVS:2018:2859, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1681).
Bij noodopvang is het vrij lastig om de omgeving nog te betrekken. Dit zal dan ook in een eerder stadium moeten zijn gebeurd, zoals voorafgaand aan vastgesteld beleid voor crisissituaties. Gedacht kan worden aan het verzamelen van ideeën over de noodopvang van vluchtelingen in de omgeving.
Tijdelijk gedogen en participatie
Bij tijdelijk gedogen gaat het om de situatie tussen noodopvang en de termijn dat een omgevingsvergunning voor de opvang kan worden verleend. Er bestaat dus nog geen omgevingsvergunning voor de opvang. De gemeente kan ervoor kiezen om dit te gedogen (zie de Handreiking Gemeentelijke Opvang Oekraïners (GOO)). Hiervoor hoeft geen expliciete gedoogbeslissing te worden genomen. Besloten kan worden dat in deze gevallen niet handhavend zal worden opgetreden.
Hoewel een beginselplicht tot handhaving bestaat, is in het geval van crisisnoodopvang van vluchtelingen hoogstwaarschijnlijk sprake van bijzondere omstandigheden. Met andere woorden: handhavend optreden is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig, dat van optreden behoort te worden afgezien.
Tegen de beslissing om niet handhavend op te treden, staat geen bezwaar en beroep open (ECLI:NL:RVS:2019:1356). Dit bestaat alleen als de belanghebbende een
handhavingsverzoek indient. De beslissing daarop staat wel open voor bezwaar en beroep.
Of een afwijzing van het handhavingsverzoek standhoudt bij de bestuursrechter, is nog de vraag. Al is dit wel aannemelijk, gezien dat in het geval van crisisnoodopvang van vluchtelingen hoogstwaarschijnlijk sprake is van bijzondere omstandigheden.
Goede ruimtelijke ordening
Bij het tijdelijk gedogen van de opvang van vluchtelingen is het aan te raden om al rekening te houden met het moeten voldoen aan de goede ruimtelijke ordening (of straks onder de Omgevingswet een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’). Dit is namelijk het geval als sprake zou zijn van een formele aanvraag voor een omgevingsvergunning. Zo kan al worden bekeken welke eventuele voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden zodat sprake is van beperkte (aanvaardbare) gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omgeving. Van belang hierbij is dat in gesprek wordt gegaan met de omgeving en dat ze worden geïnformeerd over de locatie en de duur van de opvang. Met andere woorden: hou bij het tijdelijk gedogen van de opvang van vluchtelingen rekening met de menselijke maat. Zorg ervoor dat de keuze om tijdelijk te gedogen, wordt begrepen door alle betrokkenen.
Op deze manier verklein je de kans op het aantal handhavingsverzoeken en vergroot je de kans van slagen op het van toepassing zijn van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
Legaliseren en participatie
Bij het legaliseren van de opvang gaat het om langdurige opvang. Het legaliseren is mogelijk door het verlenen van een omgevingsvergunning via:
- een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid om ander gebruik van gronden mogelijk te maken (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo jo. artikel 2.12 lid 1 onder a onder 1 Wabo); of
- een kruimelgeval, als het tenminste gaat om het wijzigen van het gebruik voor een bestaand gebouw (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo jo. artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo jo. artikel 4 lid 9 of lid 11 bijlage II Bor).
Bovenstaande omgevingsvergunningen kunnen ook voor tijdelijke duur worden verleend (artikel 2.23 Wabo).
Voor het verlenen van een omgevingsvergunning, moet sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening. Of hieraan wordt voldaan als het gaat om een crisisnoodopvanglocatie, is de vraag. De gemeente heeft wel een voorsprong als reeds rekening is gehouden met de goede ruimtelijke ordening bij het tijdelijk gedogen van de opvang. Deze voorsprong is er niet bij het direct legaliseren van de opvang, maar ook hier helpt het om vroegtijdig op crisissituaties te anticiperen door de omgeving te informeren over de mogelijkheden waarvan gebruik zal worden gemaakt voor de opvang van vluchtelingen. De Handreiking GOO kan hierbij als blauwdruk fungeren.
Bekijk voor toekomstige crisissituaties op welke manier de omgeving bij de opvang van vluchtelingen betrokken kan worden en creëer begrip door betrokkenen hierover tijdig te informeren.
Conclusie opvang vluchtelingen en participatie
Gezien bovenstaande mogelijkheden, adviseer ik de gezamenlijke aanpak van de opvang van Oekraïners binnen de veiligheidsregio te richten op het tijdelijk gedogen ervan. Draag er wel zorg voor dat in de tussentijd het gebruik van bepaalde gronden voor de opvang van Oekraïners wordt gelegaliseerd.
De Handreiking GOO en de lessen die worden getrokken uit de opvang van Oekraïners fungeren vervolgens als blauwdruk voor toekomstige crisissituaties. Het belangrijkste hierbij blijft: creëer begrip bij alle betrokkenen voor de opvang van vluchtelingen!
Vragen?
Hebt u nog vragen over de opvang van vluchtelingen? Stel ze dan gerust aan onze juridische helpdesk. Onze juridische experts staan voor u klaar!
¹ Gemeenten bereiden zich voor op Oekraïense vluchtelingenstroom
² Breda krijgt een noodopvang voor Oekraïense vluchtelingen
³ Veiligheidsregio’s naarstig op zoek naar opvang Oekraïners
4 Venlo gaat Oekraïense vluchtelingen opvangen in De Beerendonck