11 april 2018 - mr. Koen Mestrom

De laatste weken werd de interne discussie binnen de redactie van Schulinck Participatiewet gevoed door de vraag of er beslag kan worden gelegd op bijzondere bijstand die is verstrekt voor de algemene noodzakelijke kosten voor levensonderhoud (artikel 12 Participatiewet) [1]. Kortgezegd komt het erop neer dat er een beslagverbod geldt voor bijzondere bijstand.  Bijzondere bijstand o.g.v. artikel 12 Participatiewet wordt echter niet genoemd als bijzondere bijstand in het wetsartikel dat bijzondere bijstand definieert. Hierdoor is niet duidelijk of het beslagverbod voor bijzondere bijstand ook van toepassing is op bijzondere bijstand die is verstrekt op grond van artikel 12 Participatiewet. Persoonlijk vind ik het onderzoeken van dit soort vraagstukken een van de kersen op de socialezekerheidsrechttaart. Met dit opiniestuk wil ik u ook een stuk van die taart aanbieden (inclusief kersen). Allereerst komt kort de achtergrond van artikel 12 Participatiewet aan bod, gevolgd door een schets van de twee standpunten en tot slot mijn eigen visie daarop.

Voor personen in de leeftijd van 18 t/m 20 jaar geldt een lagere algemene bijstandsnorm (artikel 20 Participatiewet). De ratio daarachter is dat deze categorie jongeren nog een beroep kan doen op de wettelijke onderhoudsplicht van hun ouders. Voor sommige jongeren is dat echter niet mogelijk. De wetgever heeft het onwenselijk geacht om hen ook slechts recht te geven op de lagere bijstandsnorm voor jongeren. Daarom is artikel 12 Participatiewet in het leven geroepen (zie ook TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 43). Op grond van dit artikel kan o.a. bijzondere bijstand voor de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan worden verstrekt als er geen beroep op de wettelijke onderhoudsplicht van hun ouders kan worden gedaan. In de regel wordt in dat geval de algemene bijstandsuitkering aangevuld met bijzondere bijstand op grond van artikel 12 Participatiewet, totdat tezamen het bedrag is bereikt van de toepasselijke bijstandsnorm voor personen die ouder zijn dan 21 jaar, maar jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. Zo beschikt de jongere materieel over een bijstandsuitkering die net zo hoog is als die voor personen die wegens hun leeftijd geen beroep meer kunnen doen op de wettelijke onderhoudsplicht van hun ouders.

Zoals eerder gesteld draait dit opiniestuk om de vraag of er beslag mogelijk is op deze vorm van bijzondere bijstand. Daarop zijn twee antwoorden mogelijk die hieronder aan bod komen.

Standpunt 1: Beslag is mogelijk

Deze visie stoelt op een systematische interpretatie van artikel 46 lid 2 Participatiewet. In artikel 46 lid 2 Participatiewet is namelijk bepaald dat bijzondere bijstand niet vatbaar is voor beslag. Bijzondere bijstand wordt gedefinieerd in artikel 5 onderdeel d Participatiewet. Zodoende ziet dit beslagverbod volgens deze interpretatie alleen op de vormen van bijzondere bijstand die zijn genoemd in artikel 5 onderdeel d Participatiewet, te weten:

Bijzondere bijstand verstrekt op grond van artikel 12 Participatiewet wordt niet genoemd in artikel 5 onderdeel d Participatiewet. Daarom geldt het beslagverbod van artikel 46 lid 2 Participatiewet niet voor deze vorm van bijzondere bijstand en is dit gewoon vatbaar voor beslag. Voor deze interpretatie spreekt ook dat de bijzondere bijstand voor levensonderhoud wordt verleend, net zoals dat bij algemene bijstand het geval is, en algemene bijstand is nu juist uitgezonderd van het beslagverbod van artikel 46 lid 2 Participatiewet.

Standpunt 2: Nee, beslag is niet mogelijk

Tegen de systematische interpretatie zoals hierboven geïllustreerd kan ook een grammaticale c.q. letterlijke interpretatie op deze materie worden losgelaten. In artikel 12 Participatiewet staat immers expliciet dat er bijzondere bijstand voor de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan kan worden verstrekt. Bijzondere bijstand is bijzondere bijstand, ook al is artikel 12 Participatiewet niet opgenomen in artikel 5 onderdeel d Participatiewet. Zodoende geldt het beslagverbod van artikel 475a lid 1 Rv in combinatie met artikel 46 lid 2 Participatiewet ook voor bijzondere bijstand die wordt verleend op grond van artikel 12 Participatiewet.

Naar mijn mening is beslag op bijzondere bijstand voor de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan niet mogelijk

Mijn visie

Het is niet voor niks dat er discussie bestaat over deze kwestie. Ik wil met klem vermelden dat de auteurs van Schulinck Participatiewet beide standpunten verdedigbaar achten. Met respect voor beide standpunten wil ik hieronder graag beargumenteren hoe ik er zelf over denk.

Naar mijn mening is beslag op bijzondere bijstand voor de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan niet mogelijk. Daartoe vind ik vooral van belang dat er letterlijk in artikel 12 Participatiewet staat dat er bijzondere bijstand wordt verstrekt. Ook al is er geen verwijzing naar artikel 12 Participatiewet opgenomen in de definitiebepaling van bijzondere bijstand (artikel 5 onderdeel d Participatiewet), uit die definitiebepaling blijkt wel dat er slechts twee vormen van bijstand zijn: algemene en bijzondere bijstand. Er bestaat geen tweede soort bijzondere bijstand; in een light-versie is niet bij wet voorzien. Zodoende moet volgens mij, gezien het bezigen van de specifieke bewoordingen van “bijzondere bijstand” in artikel 12 Participatiewet, worden geconcludeerd dat het beslagverbod op bijzondere bijstand van artikel 475a lid 1 Rv jo. 46 lid 2 Participatiewet zich ook uitstrekt tot bijzondere bijstand o.g.v. artikel 12 Participatiewet. De grammaticale interpretatie weegt mijner inziens dus zwaarder dan de systematische interpretatie.

Deze opvatting kan ook verder onderbouwd worden met argumenten van een andere aard:

  • De beslagvrije voet voor personen jonger dan 21 jaar bedraagt op grond van artikel 475d lid 2 Rv in beginsel 90% van de toepasselijke lagere algemene bijstandsnorm voor jongeren. Indien men de bijzondere bijstand op grond van artikel 12 Participatiewet voor beslag vatbaar zou achten, dan heeft dit in deze gevallen tot gevolg dat de bijzondere bijstand op grond van artikel 12 Participatiewet niet wordt beschermd door de beslagvrije voet. Binnen deze groep van personen in de leeftijd van 18 t/m 20 jaar ontstaat dan rechtsongelijkheid, omdat op het wettelijk onderhoud door de ouders geen beslag kan worden gelegd door derden. Juist het instrument dat als alternatief voor de wettelijke onderhoudsplicht dient is dan wel voor beslag vatbaar.
  • Tevens valt te beargumenteren dat de wetgever de mening is toegedaan dat de lage jongerennorm ontoereikend is om te voorzien in het levensonderhoud, nu juist omdat de mogelijkheid van bijzondere bijstand o.g.v. artikel 12 Participatiewet in het leven is geroepen (zie ook TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 43). Het ligt voor de hand dat er daarom is gekozen voor bijstand in de vorm van bijzondere bijstand inclusief het daarvoor geldende beslagverbod. Hier spreekt dan overigens weer tegen dat de definitie van bijzondere bijstand niet is aangevuld met een verwijzing naar artikel 12 Participatiewet. Ik hou het op een omissie van de wetgever, maar dat kan natuurlijk ook anders bedoeld zijn.
  • Indien men er vanuit gaat dat beslag mogelijk is op periodieke bijzondere bijstand voor de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan, dan kan gezien de lage beslagvrije voet van artikel 475d lid 2 Rv op de volledige bijzondere bijstand beslag worden gelegd. Het is dan niet ondenkbaar dat het recht op bijstand direct moet worden beëindigd omdat er anders bijstand voor schulden wordt verstrekt (artikel 13 lid 1 onderdeel g Participatiewet). Materieel komt de schuldeisers dan niks ten goede, terwijl belanghebbende het moet doen met alleen de lage algemene bijstandsnorm. Dat kan m.i. niet de bedoeling zijn.
  • Tot slot ligt het naar mijn mening in de rede om bij onduidelijkheden in het recht die bepaling toe te passen die ten voordele van belanghebbende strekt.

Conclusie

Geconcludeerd kan worden dat er twee visies verdedigbaar zijn voor de vraag of er beslag kan worden gelegd op bijzondere bijstand die is verleend op grond van artikel 12 Participatiewet. Het moge duidelijk zijn dat ik vind dat het beslagverbod van artikel 46 lid 2 Participatiewet ook op deze vorm van bijzondere bijstand van toepassing is, maar zoals eerder gezegd is het andere standpunt ook verdedigbaar. Er is mij tot op heden nog geen executiegeschil bekend dat specifiek handelt over deze materie. Het is dan ook aan de wetgever om de onduidelijkheden in de wetgeving weg te nemen dan wel aan de rechtspraak om hierover te oordelen en daarmee de gevraagde duidelijkheid te scheppen. Ik spreek daarbij de hoop uit dat de wetgever het niet zo ver laat komen en dit bij een volgende Verzamelwet aanpast.

[1] Graag wil ik prof. mr. A.W. Jongbloed, hoogleraar Executie- en beslagrecht aan de Universiteit Utrecht en mr. Hans Nacinovic (De Legibus BV), van harte bedanken voor hun correspondentie over deze materie.