Uit de vragen op onze helpdesk blijkt dat de spelregels met betrekking tot de toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet niet altijd even duidelijk zijn. Artikel 18 lid 1 Participatiewet betreft de zogenaamde individualiseringsbepaling. Op grond van deze bepaling kan het college de hoogte van de bijstand afstemmen als gevolg van de individuele omstandigheden van een belanghebbende. De vraag is of het college gehouden is te toetsen aan artikel 18 lid 1 Participatiewet. Daarnaast kan de vraag worden gesteld of het college toepassing kan geven aan de individualiseringsbepaling als sprake is van een inwonende partner die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt. In dat geval is sprake van een niet-rechthebbende partner.
Afstemmen van de hoogte van de uitkering
Artikel 18 lid 1 Participatiewet luidt: “Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.” Deze bepaling geeft het college ruimte om in het individuele geval de hoogte van de bijstand af te stemmen naar boven of naar beneden. Dat betekent dat een belanghebbende een hoger bedrag aan bijstand kan worden toegekend of dat de bijstand op een lager bedrag wordt vastgesteld. Gelet op de formulering van artikel 18 lid 1 Participatiewet is het college gehouden om in iedere situatie te beoordelen of er aanleiding bestaat om de hoogte van de bijstand afwijkend vast te stellen. Het betreft hier een opdracht van algemene strekking.
Het college dient zich ervan te vergewissen dat voor een individuele afstemming in de vorm van een verlaging of een verhoging van de bijstand slechts plaats is in zeer bijzondere situaties (CRvB 28-07-2015, nrs. 14/2984 WWB e.a.). Als door het college wordt geïndividualiseerd, zal dat altijd goed tot uitdrukking moeten komen in zowel de rapportage als de beschikking.
Gevolgen ontbreken toetsing aan artikel 18 lid 1 Participatiewet
Als het college in het besluit tot toekenning van bijstand heeft nagelaten te toetsen aan artikel 18 lid 1 Participatiewet, leidt dat in een eventuele procedure tot een motiveringsgebrek. Een recent voorbeeld is een uitspraak van rechtbank Limburg (Rechtbank Limburg, 13-07-2016, nr. AWB-15_3220u). Het college had aan belanghebbende een uitkering toegekend met toepassing van de kostendelersnorm (artikel 22a Participatiewet). De reden was dat belanghebbende zijn hoofdverblijf had in dezelfde woning als zijn moeder. Belanghebbende stelt dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar bijzondere omstandigheden en ten onrechte de bijstand niet heeft afgestemd met toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet. De rechtbank oordeelt als volgt: “Verweerder heeft in het bestreden besluit slechts naar voren gebracht dat het doel van de kostendelersnorm is rekening te houden met de voordelen van het delen van de kosten binnen één huishouden en dat deze voordelen los staan van de redenen waarom men samenwoont, en deze volgens verweerder ook aanwezig zijn als er sprake is van zorgbehoefte.”. Conclusie van de rechtbank is dan ook dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Deze uitspraak lijkt mij geen schokkende uitkomst voor de uitvoeringspraktijk. Immers, het college heeft aan belanghebbende enkel het doel van de kostendelersnorm uitgelegd zonder inhoudelijk te oordelen of in het geval van belanghebbende sprake was van een zeer bijzondere situatie om de bijstand met toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet af te stemmen. Jammer dat het college hier onderuit gaat. Achteraf praten is natuurlijk makkelijk, maar was deze (dure) les te voorkomen? Tot op zekere hoogte denk ik van wel. Zo kan in een standaardrapportage aanvraag levensonderhoud aandacht worden besteed aan toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet. Daarbij denk ik aan de (eenvoudige) volgende standaard vraagstelling in de rapportage: Is in geval van belanghebbende(n) sprake van een zeer bijzondere situatie om het recht op bijstand met toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet hoger of lager vast te stellen. Wellicht voor veel gemeenten een open deur, maar in ieder geval niet voor elke gemeente. Als welwillende lezer begrijpt u natuurlijk dat een louter “ja” of “nee” geen gemotiveerd antwoord op de vraag is.
Individualiseringsbepaling en niet-rechthebbende partner
In artikel 24 Participatiewet is de norm geregeld voor de rechthebbende echtgenoot in het geval de partner geen recht heeft op algemene bijstand. De norm voor de rechthebbende partner bedraagt 50% van de gehuwdennorm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd. Met de norm van artikel 24 Participatiewet wordt voorkomen dat indirect bijstand wordt verleend aan de niet-rechthebbende partner. Echter, noch uit artikel 18 lid 1 Participatiewet zelf noch uit artikel 24 Participatiewet volgt dat de individualiseringsbepaling ingeval van een niet-rechthebbende partner niet mag worden toegepast. Dat betekent dat het college ook hier moet toetsen aan het bepaalde in artikel 18 lid 1 Participatiewet. In TK 2014-2015, 34 273, nr. 3, p. 7-8 staat: “De individuele situatie van gehuwden met een niet-rechthebbende partner kan onderling sterk verschillen. Een niet-rechthebbende partner kan bijvoorbeeld de partner zijn die aanspraak heeft op een voorliggende voorziening, die langdurig in het buitenland verblijft, geniet van onbetaald verlof of de verplichtingen op grond van de Participatiewet niet wil nakomen (indien de partner jonger dan 27 jaar is). Tevens kan een situatie ontstaan van duurzaam gescheiden leven. Dit maakt dat bij toepassing van artikel 24 altijd goed gekeken moet worden naar de individuele situatie. Indien nodig heeft het college op basis van artikel 18 de mogelijkheid om in individuele gevallen de algemene bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.”. Maar wat als in tegenstelling tot bovenstaande voorbeelden sprake is van een inwonende niet-rechthebbende partner die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt? Mag het college ook dan individualiseren door de bijstand met toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet te verhogen? Wellicht dat sommige lezers zullen beamen dat ook in die situatie een verhoging van de bijstand is toegestaan; er is immers ook in dat geval sprake van een niet-rechthebbende partner met wie feitelijk geen kosten kunnen worden gedeeld. Aan de andere kant zullen er lezers zijn die van opvatting zijn dat een verhoging van de bijstandsnorm leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van het systeem dat met de invoering van de Koppelingswet juist is beoogd; geen recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen indien geen rechtmatig verblijf in Nederland. Interessant in dit kader is de annotatie van mr. Nancy Schroeten en mr. Kees-Willem Bruggeman bij de uitspraak van Rechtbank Amsterdam 24-08-2015, nr. AMS 15/4521, NBJ 2015/24. Daar wordt in heldere bewoording uiteengezet in welke richting gedacht kan worden.
Conclusie
Het college is verplicht om te toetsen aan artikel 18 lid 1 Participatiewet. Het betreft hier een verplichting naast tal van andere verplichtingen die het college heeft in het kader van de uitvoering van de Participatiewet. Toepassing van een verhoging of verlaging van de bijstand kan slechts in zeer bijzondere situaties. Het college zal altijd goed moeten motiveren waarom in individuele situaties al dan niet een verhoging of verlaging van de bijstand gerechtvaardigd is. Het motto luidt dan ook: geen individualisering zonder motivering.