Onder de loep: de beschikking Een voorschot op de handreiking bestuursrecht en Wgs

Het ligt bij de Tweede Kamer: het evaluatierapport Wgs van Berenschot, vergezeld van een kabinetsbrief met een reactie daarop.

Awb: positief effect én knelpunt. Opmerkelijk!

Het rapport is mede gebaseerd op een enquête onder 150 gemeenten. Eén van de enquêtevragen was: Wat vindt u een positief effect van de Wgs op de gemeentelijke schuldhulpverlening? Onder de antwoorden had ‘formalisering/Algemene wet bestuursrecht (Awb)’ de hoogste score (Zie figuur 26 in het evaluatierapport.) Dat is toch zeer opmerkelijk. Want die ‘formalisering/Awb’ gaat in de praktijk juist mis. Onzekerheid over de wettelijke eisen ten aanzien van toepassing van de Awb is immers één van de door de onderzoekers geconstateerde knelpunten. Volgens de onderzoekers:

• geven gemeenten aan dat de Wgs en de Awb onvoldoende houvast bieden over de eisen die de Awb in de uitvoering stelt aan het verstrekken van beschikkingen.
• verkeren gemeenten vaak in onzekerheid over wat nu wel of niet, en vooral wanneer iets, verplicht is en draagt dat eraan bij dat zij verschillend omgaan met het geven van beschikkingen (vorm en moment waarop).
• lijkt het erop dat veel gemeenten pas beschikkingen afgeven als er een schuldregelingstraject start of eindigt, of als een vergelijkbaar formeel traject wordt ingezet. Niet duidelijk is of bij de inzet van een nieuw instrument opnieuw een beschikking afgegeven zou moeten worden.

Wanneer een beschikking?

Het antwoord op de vraag wanneer nu precies een beschikking wordt gegeven is eigenlijk heel eenvoudig. Een beschikking wordt gegeven wanneer de betrokken schuldenaar dan wel de schuldhulpverlener op grond van de Wgs de rechtspositie van de schuldenaar wil of moet wijzigen. De schuldenaar wil bijvoorbeeld in de rechtspositie komen te verkeren dat hij aanspraak kan maken op schuldhulpverlening en dient daarom een aanvraag in. In zo’n geval moet de schuldhulpverlener een beschikking nemen. Of de schuldhulpverlener wil de schuldhulpverlening (uit eigen beweging, dus zonder dat daaraan een aanvraag ten grondslag ligt) beëindigen of de daaraan verbonden verplichtingen wijzigen. Om dat te bereiken zal de schuldhulpverlener een beschikking moeten nemen.
Om dit kort geformuleerde antwoord beter te begrijpen, is enig inzicht in het begrip beschikking noodzakelijk.

Wat is een beschikking?

Het op het eerste gezicht onduidelijke antwoord op de vraag wat een beschikking is, is te vinden in artikel 1:3 Awb. Enige toelichting is wel op zijn plaats.

1. Ter uitvoering van de Wgs worden beschikkingen gegeven op aanvraag (bijvoorbeeld een een toekenningsbeschikking) of uit eigen beweging (bijvoorbeeld bij het wijzigen van verplichtingen of het geven van een beëindigingsbeschikking). Het niet tijdig nemen van een beschikking op aanvraag, kan leiden tot een dwangsom. Zie over het begrip aanvraag verderop.
2. Een beschikking is een bepaald type besluit, namelijk een besluit in een individueel of concreet geval. Ook een afwijzend besluit in een individueel of concreet geval is een beschikking.
3. Men kan pas spreken van een beschikking als die schriftelijk is en afkomstig van een bestuursorgaan. Bij een beschikking ter uitvoering van de Wgs is dat in de praktijk de schuldhulpverlener die namens het college van B&W – het bestuursorgaan – de schuldhulp uitvoert.
4. Men kan pas spreken van een beschikking als die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
   1. Rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg: het wijzigt iets in de rechtspositie van de belanghebbende(n).
   2. Publiekrechtelijk. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag.

De meeste punten uit bovenstaande opsomming leveren in de praktijk geen problemen op, maar het vierde punt (of iets een publiekrechtelijke rechtshandeling is) behoeft nog enige verduidelijking.

Publiekrechtelijke rechtshandeling: rechtshandeling

Te beginnen met het begrip rechtshandeling. Daarmee wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. Kort gezegd bestaat er een rechtsgevolg als er een wijziging optreedt in de rechtspositie van de belanghebbende(n). Een voorbeeld. Het college heeft in de toekenningsbeschikking de verplichting opgelegd om een levensverzekering af te kopen. Op enig moment informeert het college betrokkene per brief dat die verplichting niet langer geldt. Deze brief is een beschikking. Nog een voorbeeld. Het college heeft schuldhulpverlening in de vorm van een gedragscoach toegekend aan betrokkene, die ook onder schuldenbewind is gesteld. Op enig moment schrijft het college in een brief aan betrokkene dat het de kantonrechter zal verzoeken om beëindiging van de bewindvoering en dat het – naast de reeds toegekende schuldhulpverlening in de vorm van een gedragscoach – schuldhulpverlening in de vorm van budgetbeheer verleent. De schriftelijke mededeling dat de kantonrechter wordt verzocht het schuldenbewind te beëindigen is geen besluit, want daarmee verandert er niets aan de rechtstoestand (de onderbewindstelling) van betrokkene. De mededeling dat de schuldhulpverlening wordt uitgebreid met budgetbeheer is wel een besluit: voortaan kan betrokkene namelijk ook aanspraak maken op budgetbeheer.

Publiekrechtelijke rechtshandeling: publiekrechtelijk

In het recht wordt onderscheid gemaakt in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen. Een publiekrechtelijke rechtshandeling heeft een speciaal voor de overheid in het leven geroepen wettelijke bevoegdheidsgrondslag. Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn gebaseerd op een bevoegdheid die ook burgers of andere private partijen hebben op grond van burgerlijk recht. Een voorbeeld. De toekenning en de beëindiging van schuldhulpverlening zijn gebaseerd op de Wgs. De Wgs is speciaal in het leven geroepen voor de uitoefening van dit soort bevoegdheden. Nog een voorbeeld: het sluiten van een schuldbemiddelingsovereenkomst. Dat is géén publiekrechtelijke rechtshandeling. De bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten ontleent de gemeente aan haar hoedanigheid van privaatrechtelijke rechtspersoon. Deze bevoegdheid is niet voorbehouden aan de gemeente. Ook burgers of andere private partijen mogen een schuldbemiddelingsovereenkomst sluiten. Daarom is zo’n rechtshandeling privaatrechtelijk.

Aanvraag

In het antwoord op de vraag wanneer een beschikking wordt afgegeven, speelt ook het begrip aanvraag een rol. Wordt namelijk schuldhulpverlening aangevraagd, dan moet een beschikking volgen.
Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen (artikel 1:3 Awb). Het begrip belanghebbende laat ik hier even buiten beschouwing. Aangezien het bij schuldhulpverlening gaat om een besluit in een individueel of concreet geval, is een aanvraag een verzoek om een beschikking (zie hierboven) te nemen.
In de praktijk is het begrip aanvraag – ondanks bovenstaande definitie in artikel 1:3 Awb met daarin het voor uitvoerders onduidelijke besluitbegrip – niet zo’n probleem. Het echte knelpunt bij het begrip aanvraag is hoe een aanvraag schuldhulpverlening mag worden ingediend (vormvrij of schriftelijk). In dit verband volsta ik hier met een verwijzing naar de eerste van onze eigen 11 aanbevelingen dat luidt: “Start aanvraagprocedure duidelijk vastleggen”. Mag een aanvraag worden ingediend door zich voor schuldhulpverlening in persoon te melden bij de gemeente dan wel telefonisch contact op te nemen met de gemeente of moet de aanvraag schuldhulpverlening schriftelijk worden ingediend? Het verdient aanbeveling om hierover meer duidelijkheid te verschaffen, aldus die eerste aanbeveling van Schulinck. In de kabinetsreactie op het evaluatierapport wordt aangekondigd dat een handreiking over de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht in de Wgs zal worden ontwikkeld. Hopelijk wordt daarin ook voor gemeenten verduidelijkt hoe een aanvraag schuldhulpverlening mag worden ingediend (vormvrij of schriftelijk).

Op welk moment een beschikking?

Voor zover het een beschikking op aanvraag betreft, is die gebonden aan termijnen. Worden die termijnen overschreden, dan kan een dwangsom het gevolg zijn. Zie voor de termijnen het schema beslistermijn schuldhulpverlening.

Tot slot

Telkens wanneer men op grond van de Wgs (al dan niet op aanvraag van de schuldenaar) rechten of plichten wil/moet opleggen, wijzigen, of tenietdoen, moet een beschikking worden genomen. Of een schriftelijke mededeling al dan niet een beschikking is, kan aan de hand van bovenstaande criteria worden beoordeeld.