De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 11 januari 2016 in een aantal uitspraken duidelijk gemaakt op welke wijze bij de vaststelling van de hoogte van de aan de bijstandsfraudeur op te leggen boete rekening moet worden gehouden met de draagkracht van de fraudeur. Dit kan leiden tot een fors lagere boete. Eerder oordeelde de CRvB al dat de hoogte van de boete alleen in geval van opzet 100% van het fraudebedrag mag bedragen. Het percentage is in andere gevallen lager, afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid. Doordat nu ook rekening moet worden gehouden met de vaak slechte financiële situatie van de fraudeur lijkt er in veel gevallen van de boete weinig over te blijven.
Op 1 januari 2013 is een streng boeteregime ingevoerd. De hoogte van de boete werd gerelateerd aan het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is het bedrag dat het college te veel of ten onrechte aan de bijstandsontvanger heeft uitgekeerd als gevolg van de schending van de inlichtingenplicht door de bijstandsontvanger. Alleen in geval van verminderde verwijtbaarheid kon de boete lager worden vastgesteld. Daaronder werd echter alleen verstaan zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden of de omstandigheid dat de inlichtingen alsnog uit eigen beweging zijn verstrekt voordat het college de overtreding heeft geconstateerd.
Toepassing evenredigheidsbeginsel: mate van verwijtbaarheid
Het door de wetgever vastgestelde boeteregime was in de ogen van de CRvB veel te streng. Door de koppeling aan het volledige benadelingsbedrag konden de boetes zeer hoog oplopen. Op 23 juni 2015 heeft de CRvB hier paal en perk aan gesteld door te beslissen dat de rechter de opgelegde boete zonder enige terughoudendheid indringend dient te toetsen aan het in de Algemene wet bestuursrecht geformuleerde evenredigheidsbeginsel. Hierbij hanteert de CRvB ten aanzien van de hoogte van de boete de volgende systematiek:
– opzet: boete 100% van het benadelingsbedrag;
– grove schuld: boete 75% van het benadelingsbedrag;
– normale verwijtbaarheid: boete 50% van het benadelingsbedrag;
– verminderde verwijtbaarheid: boete 25% van het benadelingsbedrag.
Hierbij zijn opzet en grove verwijtbaarheid te beschouwen als verzwarende omstandigheden ten opzichte van de normale verwijtbaarheid. Het college dient om die reden aan te tonen dat sprake is van opzet of van grove schuld. In geval van verminderde verwijtbaarheid ligt het op de weg van de belanghebbende om inlichtingen te verschaffen op grond waarvan het college kan vaststellen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
Toepassing evenredigheidsbeginsel: draagkracht
In de uitspraken van 11 januari 2016 gaat de CRvB nog een flinke stap verder door te beslissen dat naast het voorgaande ook nog rekening moet worden gehouden met de financiële omstandigheden van de fraudeur, waaronder diens draagkracht. In geval van een hoge boete in combinatie met een geringe draagkracht zou de belanghebbende onaanvaardbaar lang op een absoluut bestaansminimum moeten leven. De CRvB vindt dat de boete binnen een redelijke termijn moet kunnen worden voldaan en legt de grens hierbij op twee jaar. Omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing hanteert de CRvB de volgende systematiek:
– opzet: voldoening mogelijk binnen 24 maanden;
– grove schuld: voldoening mogelijk binnen 18 maanden;
– normale verwijtbaarheid: voldoening mogelijk binnen 12 maanden;
– verminderde verwijtbaarheid: voldoening mogelijk binnen 6 maanden.
Uiteraard dient de fraudeur zijn hele vermogen aan te wenden voor de voldoening van de boete. Er wordt dus geen rekening gehouden met het in de bijstand vrij te laten vermogen. Daarnaast wordt de fraudeur geacht zijn volledige inkomen boven de beslagvrije voet aan te kunnen wenden voor het betalen van de boete. Er wordt dus geen rekening gehouden met andere schulden en/of beslagen. De volledige beslagvrije ruimte wordt geacht beschikbaar te zijn.
Toepassing van de beslagvrije voet
De systematiek van de CRvB zal in de praktijk leiden tot een forse inperking van de boete. Hoe hoger het benadelingsbedrag en hoe geringer de draagkracht, des te lager in verhouding de boete. In geval van een inkomen op bijstandsniveau is de standaard beslagvrije voet 90% van de bijstandsnorm en de beslagvrije ruimte 10% van de bijstandsnorm. Een voorbeeld:
– 100% van het benadelingsbedrag = € 8.000,-;
– er is sprake van grove schuld, dus 75% van het benadelingsbedrag x € 8.000,- = € 6.000,-;
– de termijn voor voldoening = 18 maanden;
– de beslagvrije ruimte (inkomen op bijstandsniveau) = 10% van de bijstandsnorm, in dit voorbeeld de gehuwdennorm, deze bedraagt (netto) € 1.389,57 per 1-1-2016);
– de boete bedraagt 18 x 10% van € 1.389,57 = € 2.501,-;
– na de verplichte afronding naar boven bedraagt de boete € 2.510.-.
De boete kan in dit voorbeeld worden vastgesteld op slechts 31% van het benadelingsbedrag. Wat opvalt is dat een hoger benadelingsbedrag niet leidt tot een hogere boete. De draagkracht is alles bepalend voor de hoogte van de boete. Van de fraudeur kan nu eenmaal niet worden verwacht meer boete te betalen dan € 2.510,-.
Kostendelersnorm
In het voorbeeld ging ik bij het vaststellen van de beslagvrije ruimte uit van toepassing van de gehuwdennorm. Wat als op de fraudeur nu de kostendelersnorm van toepassing is? Deze bijstandsnorm is in de regeling met betrekking tot de beslagvrije voet nog niet geregeld. Hiervoor zullen we moeten wachten op de nieuwe regeling van de vereenvoudiging van de beslagvrije voet. Deze is nog onvoldoende concreet. Het gevolg hiervan is dat de norm lager zal zijn dan de beslagvrije voet. In dat geval zou er zelfs geen boete kunnen worden opgelegd.
Financiële positie op datum boetebesluit beslissend
Bij het opleggen van de boete moet worden uitgegaan van de financiële positie van de fraudeur op het moment waarop het besluit daarover wordt genomen. De hoogte van de boete ligt dan vast. Dat zou betekenen dat volgens de CRvB een latere verbetering van die financiële positie, bijvoorbeeld nog binnen de termijn waarbinnen de boete moet worden betaald, niet relevant is. In de systematiek van de CRvB kan de hoogte kan de boete later dus niet meer worden bijgesteld.
Conclusie
De uitspraken van de CRvB zijn naar mijn mening een duidelijk signaal naar de wetgever. De in de Participatiewet opgenomen systematiek die diende te leiden tot een strenge aanpak van fraude blijkt in de visie van de CRvB niet in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Na twee forse correcties is van de hoge boetes niet veel meer overgebleven. Het is mijns inziens nu aan de wetgever om zelf het evenredigheidsbeginsel in de boetewetgeving te implementeren en haast te maken met de vereenvoudiging van de regeling van de beslagvrije voet. Er zijn naar aanleiding van de uitspraken inmiddels kamervragen gesteld.