De gemeente staat als eerste aan de lat als het gaat om het vormgeven van de eigen fysieke leefomgeving. Het gemeentebestuur heeft daarvoor verschillende instrumenten. Het begint met het formuleren van strategisch beleid op hoofdlijnen. Dit strategische beleid wordt neergelegd in een gemeentelijke structuurvisie en doorvertaald in het bestemmingsplan.
Als een burger/ondernemer een (bouw)plan wil realiseren dan moet dat plan worden getoetst aan het bestemmingsplan. Als blijkt dat het plan niet in overeenstemming is met dat plan, dan moet daarvoor (afwijken) een omgevingsvergunning worden verleend. Voor ‘normale’ planologische afwijkingen die een niet al te groot effect hebben, kan een omgevingsvergunning worden verleend. Deze omgevingsvergunning staat ook wel bekend als de kruimelgevallenregeling.
Een omgevingsvergunning voor een ‘kruimelgeval’ kan slechts worden verleend als de verlening ervan niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening en het gaat om een situatie die is genoemd in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). De formule luidt in feite als volgt: “Kruimelgeval = goede ruimtelijke ordening + activiteit uit artikel 4 bijlage II Bor”.
Beleidsvrijheid
Omdat een (bouw)plan niet in strijd mag komen met een goede ruimtelijke ordening heeft het college een zekere mate van beleidsvrijheid. De invulling van beleidsvrijheid wordt weergegeven in beleidsdocumenten en/of beleidsregels.
Het verschil tussen beleid en beleidsregels is vooral van betekenis voor de onderbouwing van besluiten. In geval van beleidsregels kan, mits op juiste wijze gepubliceerd, een bestuursorgaan in de motivering van een besluit volstaan met een verwijzing naar de beleidsregels. In geval van beleid zal het besluit volledig inhoudelijk gemotiveerd moeten worden. Een ander belangrijk verschil is dat beleidsregels gepubliceerd moeten worden en voor de buitenwereld dan ook kenbaar is en daarop haar handelen kan afstemmen. Dit laatste komt het een transparante besluitvorming en het vertrouwen van burgers in de overheid ten goede.
Beperkende beleidsregel
Een gemeenteraad had in onderhavig geval een beleidsregel vastgesteld voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een woning in de bebouwde kom. Een dergelijke afwijking zou als kruimelgeval slechts kunnen worden verleend als het gaat om het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis. Dit limitatieve karakter zou blijken uit de toelichting bij de beleidsregels waarin is vermeld dat er uitdrukkelijk voor is gekozen om alleen nog beleid vast te stellen met betrekking tot woningen in de bebouwde kom en recreatiewoningen en om voor andere categorieën gevallen af te zien van beleid inzake de toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor. Een aanvraag voor het gebruiken van een woning ten behoeve van studentenhuisvesting werd door de gemeente onder verwijzing naar deze beleidsregel dan ook afgewezen.
De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State haalt een streep door deze beleidsregel omdat uit de beleidsregel niet met zoveel woorden blijkt dat daarin een uitputtende regeling is opgenomen, inhoudende dat uitsluitend in het geval dat vergunning wordt gevraagd voor het uitoefenen van een beroep of bedrijf aan huis toepassing kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Voor zover dit door het college wel was bedoeld, dient de onduidelijkheid van de bewoordingen van de beleidsregels voor zijn rekening te komen.
Het op voorhand generiek uitsluiten van bepaald gebruik is niet in overeenstemming met het uitgangspunt van de kruimelgevallenregeling.
Beperkende uitputtende beleidsregel toegestaan?
Interessant is de overweging van de Afdeling dat zij er niet van is overtuigd dat een beleidsregel, waarmee op voorhand elk ander gebruik van een woning in de bebouwde kom dan het gebruik voor de uitoefening van een beroep of bedrijf aan huis wordt uitgesloten van de mogelijkheid van verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, de toets in rechte zou doorstaan.
Een terechte conclusie mijns inziens. Het gemeentebestuur heeft een zekere mate van vrijheid om het eigen beleid (en de beleidsregels) in te kleuren. Voor zover die inkleuring betrekking heeft op de afweging van belangen, kan in beginsel een bepaalde vorm van afwijkend gebruik, niet zonder meer generiek worden uitgesloten. De afweging vindt plaats ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en die kan per locatie anders zijn.