Op 13 juni jl. heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (verder: Afdeling) in een uitspraak bepaald dat in een bestemmingsplan een "schreeuwverbod" als voorwaardelijke verplichting mag worden opgenomen.
Wat was er aan de hand?
Een horeca-ondernemer exploiteert een café met terras. Om de overlast voor omwonenden te beperken en te kunnen voldoen aan het criterium van goede ruimtelijke ordening heeft de gemeenteraad een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan opgenomen. Het personeel van de exploitant moet bezoekers vooraf instrueren om het geluidsniveau beperkt te houden en als bezoekers toch schreeuwen (stemgeluid meer bedraagt dan 95 dB(A)) krijgen ze slechts één waarschuwing, waarna bezoekers bij herhaling van het terras moeten worden verwijderd.
Een omwonende was het niet eens met deze voorwaardelijke verplichting en voert aan dat de voorwaardelijke verplichting:
- niet handhaafbaar is; en
- is gericht op het corrigeren van mensen nadat de overtreding al is begaan en niet op het voorkomen van overlast.
Voorwaardelijke verplichtingen
Een voorwaardelijke verplichting is een verplichting om maatregelen te treffen voordat mag worden gestart met de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Worden deze maatregelen vooraf niet getroffen, dan is de ontwikkeling alsnog niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, anders gezegd: de ontwikkeling is pas in overeenstemming met een goede ruimtelijke ontwikkeling als aan de voorwaardelijke verplichting is voldaan.
In deze zaak ervaarden omwonenden van een horecalokaliteit geluidsoverlast. Om aan te tonen dat de aanwezigheid van de horecalokaliteit met terras niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat is het zogenaamde ‘schreeuwverbod’ als voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan opgenomen.
De Afdeling overweegt dat de planregel niet alleen is gericht op het corrigeren van ongewenst gedrag van klanten, maar ook op het voorkomen van geluidsoverlast omdat ‘ongehoorzame’ bezoekers worden verwijderd waardoor herhaling van de overtreding wordt voorkomen. De voorwaardelijke verplichting mocht dan ook in de berekening van de geluidsbelasting worden meegenomen, aldus de Afdeling.
Handhaving
De Afdeling gaat in de uitspraak echter niet in op de handhaafbaarheid van deze voorwaardelijke verplichting. De Afdeling concludeert slechts dat als niet aan de voorwaardelijke verplichting wordt voldaan, dit een kwestie is van handhaving.
De vraag is vervolgens of een dergelijke planregel handhaafbaar is. In principe is de regel concreet en objectief genoeg geformuleerd. Tot dusver geen probleem. Echter, om te kunnen handhaven moet de overtreding eerst worden vastgesteld. Enkele praktische problemen die ik voorzie zijn:
- Hoe gaat het personeel vaststellen of meer dan 95 dB wordt geproduceerd?
- Hoe stelt het personeel vast welke persoon meer dan 95dB produceert?
- Hoe stelt de toezichthouder/handhaver vast dat het personeel bovenstaande handelingen heeft verricht?
Zo maar enkele vragen die mijns inziens relevant zijn om te beoordelen of er wel daadwerkelijk sprake kan zijn van een goede ruimtelijke ordening.
Hoe stelt het personeel vast welke persoon meer dan 95dB produceert?
100 ideeën voor de gemeentelijke regelgever
Voor het opstellen van gemeentelijke wet- en regelgeving is door de VNG een handreiking geschreven: “100 ideeën voor de gemeentelijke regelgever”. Deze handreiking is vergelijkbaar met de Aanwijzingen voor de regelgeving voor het Rijk. Hoewel deze handreiking geen juridische status heeft, kan het wel als gezaghebbend document worden gekwalificeerd.
Planregels in een bestemmingsplan kunnen worden gekwalificeerd als algemeen verbindende voorschriften. Eén van de uitgangspunten bij het formuleren van algemeen verbindende voorschriften is, voorafgaand aan het opnemen van een bepaling, zorgvuldig na te gaan of naleving van de nieuwe regels goed mogelijk is en of uitvoering en handhaving voldoende te realiseren zijn. Juist hier wringt mijns inziens de schoen. Hoewel het prijzenswaardig is om de verantwoordelijkheid van geluidsoverlast door terrasbezoekers bij de horecalokaliteit neer te leggen, kunnen vraagtekens worden gezet bij een realistische uitvoering en handhaving. Als blijkt dat uitvoering en handhaving van de planregel niet realistisch is, zou dan niet ook de conclusie moeten zijn dat de voorwaardelijke verplichting in strijd is met een goede ruimtelijke ordening?