Het doel van de Omgevingswet is om regelgeving te vereenvoudigen en te integreren, maar tegelijkertijd roept de wet vragen op over de bescherming van natuur en biodiversiteit. In deze opinie bespreken we de doelstellingen voor natuur onder de Omgevingswet, wat natuur precies inhoudt volgens de wet en welke aandachtspunten van belang zijn voor beginnende juristen die zich bezighouden met natuurbescherming.
De doelstellingen voor natuur onder de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet gelden voor natuur de volgende doelstellingen:
- Bescherming en ontwikkeling van natuur, vanwege de intrinsieke waarde, en het behoud en herstel van de biologische diversiteit (artikel 1.3 onder a Ow);
- Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies (artikel 1:3 onder b Ow);
- Het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, ook ter vervulling van maatschappelijke functies (o.a. artikel 11.18 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal), artikel 11.41 Bal, artikel 11.44 Bal, artikel 11.49 Bal, artikel 11.55 Bal, artikel 3.63 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) en artikel 3.68 Bkl).
Wat valt onder natuur binnen de Omgevingswet?
De Omgevingswet geeft geen specifieke definitie van het begrip ‘natuur’, maar de wet omschrijft wel de activiteiten die onder natuur vallen. In artikel 5.1 van de wet worden verschillende activiteiten genoemd, waaronder Natura 2000-activiteiten, jachtactiviteiten, valkeniersactiviteiten en flora- en fauna-activiteiten. Deze activiteiten zijn nader gedefinieerd in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet. Daarnaast zijn er ook andere activiteiten die betrekking hebben op natuur, zoals het vellen en beheren van houtopstanden.
Natuur betreft niet alleen beschermde natuurgebieden en soorten, maar ook landschappelijke waarden, ecologische verbindingszones en de bredere milieukwaliteit. De wet bundelt diverse bestaande wetten, zoals de Wet natuurbescherming en delen van de Wet milieubeheer, in één integraal stelsel. Dit betekent dat natuur niet langer als afzonderlijk domein wordt behandeld, maar als onderdeel van de bredere fysieke leefomgeving (artikel 1.2 lid 2 onder h van de Ow).
Belangrijke aandachtspunten
-
Natura 2000-gebieden en het Programma Aanpak Stikstof
Natura 2000-gebieden zijn gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszones op basis van de Europese Habitatrichtlijn. Nederland telt 162 Natura 2000-gebieden, waarvan 128 stikstofgevoelig zijn. Aangezien deze stikstofgevoelige gebieden steeds verder achteruitgaan, zijn er passende maatregelen nodig om deze achteruitgang te stoppen.
Op 29 mei 2019 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet meer gebruikt mag worden om toestemming te geven voor activiteiten die extra stikstofuitstoot veroorzaken (zie uitspraken ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604). De Afdeling oordeelde dat het PAS niet voldoet aan de natuurbeschermingsregels van de Europese Habitatrichtlijn, die het natuurbehoud en herstel van de Natura 2000-gebieden waarborgen. Dit werd bevestigd in de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 18 december 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:6902.
Ook oordeelde de Afdeling in de uitspraak van ABRvS van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, dat intern salderen niet meer kan worden gebruikt in de voortoets voor natuurvergunningen. Wat onder intern salderen wordt verstaan, wordt duidelijk omschreven in onze eerdere opinie: ‘Help! Intern salderen niet vergunningvrij!’.
Naast het PAS is het Programma Natuur essentieel voor de structurele aanpak van stikstof. Dit programma streeft naar een 70% gunstige instandhouding van soorten en leefgebieden volgens de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR).
-
Balans tussen economische ontwikkeling en natuurbehoud
Een belangrijke uitdaging van de Omgevingswet is het vinden van een balans tussen economische activiteiten en natuurbehoud. De wet introduceert het ‘ja, mits’-principe, wat inhoudt dat ontwikkelingen in principe kunnen doorgaan mits de negatieve effecten op de leefomgeving voldoende worden beperkt of gecompenseerd. Dit kan de natuur onder druk zetten, vooral wanneer economische belangen zwaarder wegen dan natuurbelangen in de besluitvorming. Het is belangrijk dat er zorgvuldig wordt gewogen om te voorkomen dat natuurdoelen ondergeschikt worden aan economische overwegingen.
-
Rol van bevoegd gezag en participatie
De provincie is vaak het bevoegd gezag voor aanvragen die uitsluitend betrekking hebben op flora- en fauna-activiteiten en Natura 2000-activiteiten. Soms is de staatssecretaris van Landbouw, Visserij en Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) het bevoegd gezag. Wanneer een aanvraag ook andere activiteiten betreft, kan de gemeente het bevoegd gezag zijn. In dit laatste geval heeft de provincie (Gedeputeerde Staten) dan wel het recht van advies en instemming.
Een ander belangrijk aspect van de Omgevingswet is de nadruk op participatie. Burgers en natuurorganisaties moeten in een vroeg stadium betrokken worden bij plannen die hun leefomgeving aangaan. Gemeenten spelen hierin een cruciale rol, aangezien zij veel beslissingen nemen over de invulling van de fysieke leefomgeving. De vraag is echter of gemeenten over voldoende ecologische kennis en middelen beschikken om natuurbelangen adequaat te beschermen.
Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving
-
De zorgplicht voor natuur
De Ow kent in artikel 1.6 een algemene zorgplicht: “Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving”. Deze zorgplicht heeft ook betrekking op natuur. Dit houdt in dat overheden, bedrijven en burgers bij hun handelen rekening moeten houden met de natuur en schade zoveel mogelijk moeten voorkomen. Hoewel deze zorgplicht een positieve impuls kan geven aan natuurbescherming, blijft de afdwingbaarheid van deze verplichting onzeker. Het is belangrijk dat er voldoende middelen en mechanismen zijn om deze zorgplicht effectief te kunnen handhaven.
Conclusie
Voor beginnende natuurjuristen is het essentieel om de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de Omgevingswet te begrijpen en te analyseren hoe deze in de praktijk uitpakt voor natuurbehoud. Belangrijke aandachtspunten zijn de manier waarop vergunningen worden verleend, de belangenafweging tussen economie en natuur, en de invloed van bevoegde gezagen en burgers op de bescherming van natuur binnen hun leefomgeving.
Hoewel de Omgevingswet veel potentie heeft om natuurbescherming efficiënter en integraal aan te pakken, blijft de vraag of de natuur niet te veel ondergeschikt wordt aan andere belangen. Het is aan natuurjuristen om kritisch te blijven kijken naar de toepassing van de wet en te beoordelen of deze daadwerkelijk bijdraagt aan een duurzaam evenwicht tussen mens en natuur.
