Het belanghebbendebegrip
Milieu-organisaties kunnen belanghebbende zijn (zie bijvoorbeeld artikel 1:2 lid 3 Awb). De Nederlandse bestuursrechter stelt dan wel eisen aan dergelijke organisaties. Zo moeten niet alleen de statuten en reglementen toegesneden zijn op het specifieke milieubelang dat beschermd moet worden, maar ook en vooral moeten de milieu-organisaties in hun feitelijke werkzaamheden laten zien dat ze daadwerkelijk stáán voor die belangen. Het is dus voor ‘zomaar’ een actiegroepje niet mogelijk om ‘even’ de bestuursrechter in te schakelen. Op Europees niveau worden belanghebbenden overigens aangeduid als ‘het betrokken publiek’.
De ‘onderdelentrechter’
In Nederland wordt de toegang tot de bestuursrechter overigens bewust nog wat verder beperkt door de zogenaamde ‘onderdelentrechter’ (artikel 6:13 Awb). Dit houdt in dat belanghebbenden alléén maar gebruik mogen maken van dit recht, als en voor zover zij gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken of administratief beroep in te stellen dan wel een zienswijze hebben ingediend (in het kader van de voorbereiding van het besluit). Achtergrond hiervan is het streven naar efficiency in de beroepsprocedure.
Het relativiteitsbeginsel
Sinds enige jaren is steeds meer nadruk komen te liggen op de rechtsbescherming van een partij die voor haar persoonlijke belang opkomt. Het oude idee van de (objectieve) rechtmatigheidscontrole, door de rechter uitgevoerd omdat het algemeen belang vraagt om toepassing van het objectieve recht, is vervaagd. In die ontwikkeling paste dat enige jaren terug het relativiteitsbeginsel werd geïntroduceerd (artikel 8:69a Awb). Dat beginsel verbiedt de bestuursrechter om een besluit te vernietigen in de situatie dat er weliswaar een norm geschonden is, maar die norm niet strekt tot bescherming van het belang van degene die die norm ingeroepen heeft. Anders gezegd: als iemand norm A inroept, waarvan het de bedoeling was dat die juist een ander zou moeten beschermen, zal de bestuursrechter concluderen dat norm A niet nageleefd is, maar het daarop gebaseerde besluit niet vernietigen, omdat die norm niet voor appellant geschreven is. Het klassieke voorbeeld hierbij is, dat de villabewoners in beroep gaan tegen een bestemmingsplan, waardoor het mogelijk wordt om een woonwagenkamp te realiseren, met als argument dat de woonwagenbewoners geluidsoverlast zullen ondervinden van het openbaar zwembad ernaast. De villabewoners hebben daar zélf echter geen belang bij; de bestuursrechter zal het bestemmingsplan als gevolg van het relativiteitsvereiste niet vernietigen op de door hen aangevoerde gronden, ook niet als het argument inhoudelijk wél dat effect zou hebben.
De achtergrond van de invoering van het relativiteitsbeginsel is het streven naar een ‘slagvaardiger’ bestuursprocesrecht.
Milieuorganisaties en een Limburgse varkenshouder
Over naar Roermond. Het college daar heeft een omgevingsvergunning verleend aan een varkenshouder, om een stal voor 855 zeugen te kunnen realiseren. Er komen één dierenarts en drie milieuorganisaties tegen in beroep. De varkenshouder lijkt geluk te hebben: de dierenarts blijkt geen belanghebbende te zijn, omdat ze persoonlijk geen ruimtelijke gevolgen of milieugevolgen van de stal ondervindt. En de milieuorganisaties hebben geen zienswijze ingediend. Dus: niet-ontvankelijk en daarmee geen toegang tot de rechter? Dat is immers te vinden in eerdergenoemde onderdelentrechter (artikel 6:13 Awb).
Maar dan doet de rechtbank Limburg iets, wat niemand verwachtte: de rechtbank vraagt zich af, of de personen- en onderdelenfuik van artikel 6:13 Awb wel te verenigen is met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus: “Het komt de rechtbank niet onaannemelijk voor dat de toegang tot de rechter volledig dient te beantwoorden aan het met het Verdrag van Aarhus nagestreefde doel op dit punt: waarborging van inspraakrechten voor het publiek en niet alleen voor het betrokken publiek.” (overweging 6.5). De rechtbank legt daarover prejudiciële vragen voor aan het Hof van Justitie EU (Rechtbank Limburg 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159).
De toegang tot de gerechtelijke fase is immers afhankelijk van deelname aan de eerste fase. En dat mag niet.
Bij het Hof van Justitie EU: wat zegt Advocaat-Generaal Bobek?
Ook het Europese Hof laat zeer goed naar de kwestie kijken. Advocaat-Generaal Bobek komt met een uitgebreide conclusie over de hem voorgelegde vragen (Conclusie M. Bobek 2 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:514). Kort gezegd, vindt hij dat de voorwaarde die artikel 6:13 Awb stelt aan de toegang tot de bestuursrechter “een verdere voorwaarde (is) voor procesbevoegdheid die niet in de tekst is opgenomen en evenmin verenigbaar is met de geest van artikel 9, lid 2 [Verdrag van Aarhus]’. Bobek ziet het namelijk zo, dat de personenfuik (‘zonder zienswijze geen toegang tot de bestuursrechter in beroep’) ervoor zorgt, dat de bestuurlijke en gerechtelijke fase als het ware verworden zijn tot één pakket (overweging 140). De toegang tot de gerechtelijke fase is immers afhankelijk van deelname aan de eerste fase. En dat mag niet, volgens Bobek.
De Heiloose bewoner die geen zienswijze had ingediend
Over naar Heiloo. Een inwoner uit Heiloo had beroep ingesteld tegen een bestemmingsplan en tegelijkertijd een voorlopige voorziening aangevraagd. Hij had géén zienswijze ingediend. Normaal gesproken zou dit vermoedelijk hebben geleid tot een afdoening zonder zitting, vanwege een ‘evident’ ongegrond verzoek, maar dit keer verwees de Voorzitter zeer nadrukkelijk naar het advies van Advocaat-Generaal Bobek in de prejudiciële kwestie die de Rechtbank Limburg het Hof van Justitie had voorgelegd. Zelfs nu er nog geen arrest is van het Hof, “laat de voorzieningenrechter de ontvankelijkheid van het beroep van [verzoeker] in het midden.” (Vz ABRvS 23 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2501). Een duidelijker voorschot op de verwachte inhoud van dat arrest was er tot dat moment niet, maar we zullen tot het voorjaar van 2021 moeten wachten tot het er echt is.
Wat als het Hof Bobek volgt?
Als het Hof de redenering van Bobek volgt, dan kan aan belanghebbenden in ieder geval niet (meer) de toegang tot de bestuursrechter ontzegd worden omdat ze geen zienswijze hebben ingediend. Maar ook andere Nederlandse beperkingen komen dan wellicht op de tocht te staan. Te grote belemmeringen voor het ‘betrokken publiek’, zoals dat in het Verdrag van Aarhus heet, blijken immers niet toegestaan te zijn. Hoewel het relativiteitsvereiste geen gevolgen heeft voor toegang tot de rechter, heeft het wél gevolgen voor het wel of niet kunnen ‘meedoen’ van Aarhus-belangen. In het voorbeeld over het woonwagenkamp betekent dit bijvoorbeeld, dat het Aarhus-belang ‘geluid’ niet eens aan bod kan komen, maar in het onderzoek van de rechter zelfs wordt overgeslagen, het telt immers niet mee. Dat is niet het beoogde effect van het Verdrag van Aarhus. Het is dus maar zeer de vraag of ook het relativiteitsvereiste en de jurisprudentie over milieu-organisaties overeind zullen kunnen blijven, als en voor zover het Hof de conclusie van Bobek overneemt in zijn oordeel, begin 2021. Gaan we dan ook weer terug naar de oude situatie, waarin elke fout het besluit vernietigbaar maakt? In die visie zou het zelfs onbelangrijk zijn wie er in beroep gaat en of hij die dat doet daar wel een eigen, persoonlijk belang bij heeft. Maar: ‘het betrokken publiek’ is en blijft uitgangspunt. En wellicht wordt de groep belanghebbenden dan wel wat groter, maar er zijn dan in ieder geval meer personen die de fouten van het bestuur in bezwaar en beroep naar voren kunnen brengen. Het wordt al op voorhand een warme lente!