Het is in de praktijk vaak lastig om erachter te komen wanneer dat het geval is en welke bestuursorganen dan gebonden zijn of rekening moeten houden met die beleidsregels.
In deze opinie bespreek ik de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3591). Deze uitspraak laat zien dat er meerdere factoren zijn waar je op moet letten om vast te stellen welk beleidsregels van toepassing zijn.
Zaak: Restaurant met terras
De rechtszaak draait om de verlening van een omgevingsvergunning door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college).
De omgevingsvergunning maakt het mogelijk om van een gebouw een restaurant en van een binnenplein een bijbehorend terras te maken. Belanghebbenden (omwonenden) vrezen voor de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Zij verwachten bijvoorbeeld geluidsoverlast en parkeerhinder door de komst van het restaurant en terras.
Belanghebbenden voeren aan dat de vestiging van een horecagelegenheid in strijd is met het horecabeleid van de gemeente, het zogenaamde “Horecabeleidsplan” en de structuurvisie.
De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van nieuwe planologisch gewenste ontwikkelingen in de gemeente. Het Horecabeleidsplan is gericht op een kwalitatieve versterking van het bestaande horeca-aanbod. In het Horecabeleidsplan is bepaald dat het grondgebied van de gemeente wordt opgedeeld in vier gebieden. In die gebieden worden verschillende soorten horeca toegestaan (horeca-I tot en met horeca-IV), die in andere gebieden niet wenselijk zijn.
Met deze indeling moet rekening worden gehouden bij nieuw vast te stellen of te actualiseren bestemmingsplannen.
Het restaurant met de binnenplaats behoren tot ‘horeca-II’. Het probleem is echter dat de locatie van het restaurant en binnenplaats, niet liggen binnen het gebied dat is aangeduid als geschikt voor “horeca-II”. Hierdoor wijkt de omgevingsvergunning af van het Horecabeleidsplan, volgens belanghebbenden. De rechtbank heeft belanghebbenden in het gelijk gesteld.
Het college, het bestuursorgaan dat de omgevingsvergunning heeft verleend, is het niet eens met de interpretatie van belanghebbenden. Het college stelt dat een vergunningverlening een zelfstandige bevoegdheid is, die alleen het college toekomt.
Het Horecabeleidsplan is opgesteld door de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft niet de bevoegdheid om beleidsregels te maken over het gebruik van een bevoegdheid van het college.
Ook heeft het college niet aangegeven dat zij het Horecabeleidsplan alsnog als haar eigen beleidsregel omarmd heeft. Het college is daarom niet gebonden aan de beleidsregels van de gemeenteraad.
Wie heeft er gelijk? Is de gemeente onterecht van haar eigen beleid afgeweken, of heeft de burger zich beroepen op een beleidsstuk van een onbevoegd bestuursorgaan?
Wettelijke bevoegdheid en beleidsregels
Het college is bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen (artikel 2.4 Wabo). In dit artikel wordt een onderverdeling gemaakt van bevoegdheid naar gelang op welke schaal het bouwproject plaatsvindt.
Voor zover hier van belang is in het eerste lid bepaald dat als een bouwproject in hoofdzaak plaatsvindt binnen de grenzen van één gemeente, het college bevoegd is om te beslissen op de aanvraag van een omgevingsvergunning.
Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen (artikel 4:81 lid 1 Awb). Deze beleidsregels kunnen slechts gaan over bevoegdheden die:
- aan dat bestuursorgaan toekomen; of
- onder de verantwoordelijk van dat bestuursorgaan worden uitgevoerd; of
- aan dat bestuursorgaan zijn gedelegeerd.
Omdat het college zelfstandig bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen (artikel 2.4 lid 1 Wabo), is alleen het college bevoegd om beleidsregels vast te stellen om de bevoegdheid verder in te kleuren (artikel 4:81 lid 1 Awb). Het bestuursorgaan is alleen gebonden aan beleidsregels dat het zelf heeft vastgesteld. (artikel 4:84 Awb).
Was het college gebonden aan de beleidsregels van de gemeenteraad?
Het Horecabeleidsplan bevat beleidsregels en is vastgesteld door de gemeenteraad. Het college heeft deze beleidsregels niet omarmd als haar eigen beleid. Het college was niet gehouden om te handelen overeenkomstig het horecabeleid en was evenmin gehouden te motiveren of er bijzondere omstandigheden zouden bestaan om van dat beleid af te wijken (artikel 4:84 Awb).
Dat neemt niet weg, dat het college bij de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan wel moet afwegen of de afwijking in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Via die band zal het college toch wel rekening moeten houden met het beleid en de beleidsregels van de gemeenteraad.
Het Horecabeleidsplan heeft als doel om gehanteerd te worden in nieuw vast te stellen of te actualiseren bestemmingsplannen. Het betreft dus beleid waarmee het college slechts rekening hoefde te houden bij haar zelfstandige bevoegdheid (verlenen van een omgevingsvergunning).
Als de gemeenteraad had gewild dat het college is gebonden aan deze beleidsregels, dan had het dit moeten vastleggen in de verschillende bestemmingsplannen of in een facetbestemmingsplan.
Als de gemeenteraad had gewild dat het college is gebonden aan deze beleidsregels, dan had het dit moeten vastleggen in de verschillende bestemmingsplannen of in een facetbestemmingsplan.
Conclusie
Wat we uit bovenstaande zaak kunnen concluderen is, dat een procespartij altijd scherp voor ogen moet hebben:
- dat de gemeenteraad slechts voor de doorwerking van haar eigen beleid kan zorgen, als het beleid ook in het bestemmingsplan landt;
- met welk bestuursorgaan zij te maken heeft;
- wat de wettelijke bevoegdheden van dat bestuursorgaan zijn;
- welk beleid dat bestuursorgaan bindt, op basis van haar eigen wettelijke bevoegdheden;
- welk beleid dat bestuursorgaan bindt, op basis van de reikwijdte van het beleid;
- welk beleid het bestuursorgaan omarmd heeft, dat niet door haar zelf is vastgesteld.
Op het eerste gezicht lijkt het vaak makkelijk te beoordelen welk beleid van toepassing is bij een bepaalde bevoegdheid. Deze zaak schetst echter dat verschillende factoren de reikwijdte van het beleid kunnen beïnvloeden.