Integrale afweging met sectorale waarden

Omgevingswaarden zijn kwaliteitseisen die aan (onderdelen van) de fysieke leefomgeving worden gesteld. Een omgevingswaarde is:

1. een norm;
2. die controleerbaar is; en
3. gericht tot het vaststellende bestuursorgaan; en
4. is vastgesteld met het oog op de doelen van de wet.

Norm

Omgevingswaarden geven de waarden/normen aan waaraan:

1. de gewenste staat of kwaliteit,
2. de toelaatbare belasting door activiteiten,
3. de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen

van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan moet voldoen (artikel 2.9 lid 2 Ow).

Bij de vaststelling van omgevingswaarden moet het bevoegde gezag vaststellen of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengt (artikel 2.10 lid 1 onder a Ow). Die normen kunnen hard, maar ook minder hard worden geformuleerd. Naarmate het te beschermen belang groter en urgenter is, zal de omgevingswaarde eerder een resultaatsverplichting zijn. Een resultaatsverplichting zal in ieder geval gelden als het om een Europese norm, zoals bepaalde luchtkwaliteitseisen, gaat.

Op zich is dit niet helemaal nieuw. Ook in het huidige omgevingsrecht worden omgevingswaarden vastgesteld. Alleen worden deze dan milieukwaliteitseisen genoemd. De hardheid van milieukwaliteitseisen blijkt uit de keuze van de omgevingswaarden. Zo zijn grenswaarden ‘harde’ waarden die het beschermingsniveau beschrijven waaraan in ieder geval moet worden voldaan.

Controleerbaar

De normen die in de omgevingswaarden worden vastgelegd moeten controleerbaar zijn om vast te kunnen stellen of de doelen van de Omgevingswet worden gehaald. De controleerbaarheid van omgevingswaarden blijkt uit de:

1. objectieve formulering;
2. monitoringsplicht.

Objectieve formulering

Omgevingswaarden worden uitgedrukt in objectieve termen. Het gaat dan om meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen (artikel 2.9 lid 3 Ow). Zo worden de omgevingswaarden voor geluid (artikel 3.34 Bkl) in tabel 3.34 als volgt weergegeven:

Tabel 3.34: Standaardwaarde geluid op een geluidgevoelig gebouw per geluidbronsoort

Monitoringsverplichting

Als omgevingswaarden worden vastgesteld, moet ook worden bijgehouden of deze omgevingswaarde wordt behaald. Als dat niet het geval is, dan rust op het bevoegd gezag de verplichting om een programma vast te stellen waarin staat welke maatregelen het treft om alsnog aan de maatregelen te gaan voldoen. Door gegevens te monitoren krijgt het bevoegd gezag vroegtijdig inzicht in het effect van maatregelen en kan het eerder bijsturen om de gevolgen van een (dreigende) overschrijding te voorkomen of te beperken.

Een voorbeeld van een monitoringsverplichting is de monitoring geluidproductie-plafonds als omgevingswaarden (artikel 11.45 Bkl):

1. Monitoring voor geluidproductieplafonds als omgevingswaarden vindt plaats door het geluid op geluidreferentiepunten te berekenen volgens bij ministeriële regeling gestelde regels.
2. Voor de beoordeling of aan de voor een weg of spoorweg geldende geluidproductie-plafonds als omgevingswaarden wordt voldaan, wordt een geluidbeperkende maatregel bestaande uit een werk of bouwwerk alleen betrokken als deze onderdeel is van de geluidbrongegevens behorende bij het geluidproductieplafond en aanwezig is.
3. Voor de beoordeling of aan de voor een industrieterrein geldende geluidproductie-plafonds als omgevingswaarden wordt voldaan, wordt een werk of bouwwerk alleen betrokken als dat aanwezig is.

Gericht tot het vaststellende bestuursorgaan en doorwerking

Omgevingswaarden zijn gericht tot de overheid. Meer in het bijzonder tot het bestuursorgaan dat deze omgevingswaarde heeft vastgesteld.

Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld door de Minister (in het Bkl), Gedeputeerde Staten van de provincie (in omgevingsverordening) en de gemeenteraad (in het omgevingsplan).

Doorwerking nationale of provinciale omgevingswaarde op gemeentelijk niveau

Omdat het vaststellen van een omgevingswaarde zich richt op het bestuursorgaan dat deze waarde heeft vastgesteld is het van belang dat ook andere overheden zich houden aan deze omgevingswaarde. Dat kan in eerste instantie het beste worden vormgegeven door (informele) samenwerking op bestuurlijk niveau.

Door samenwerking kan een ander bestuursorgaan echter niet worden gedwongen om de omgevingswaarde na te leven. Om te verzekeren dat met nationaal en/of provinciaal beleid rekening wordt gehouden kunnen instructieregels (Rijk en Provincie) en beoordelingsregels (alleen door het Rijk) worden gebruikt.

Instructieregels

Instructieregels zijn in het Bkl (omgevingswaarden van het Rijk) en de omgevings-verordening (instructieregels van Provinciale Staten) opgenomen. Met een instructieregel geeft het verantwoordelijke bestuursorgaan van het Rijk en/of provincie aanwijzingen aan het gemeentebestuur over de inhoud, toelichting of motivering van een kerninstrument.

Afhankelijk van de hardheid van een omgevingswaarde en de urgentie om hier aan te voldoen kan gekozen worden voor één van de 3 typen instructieregels:

1. betrekken bij (meenemen in belangenafweging);
2. rekening houden met (gemotiveerd afwijken);
3. in acht nemen (afwijken mag niet).

Beoordelingsregels

Een andere manier om te verzekeren dat nationale en provinciale omgevingswaarden worden nagestreefd is door de omgevingswaarden in beoordelingsregels op te nemen. Bij beoordelingsregels worden de omgevingswaarden een toetsingskader voor een evenwichtige functietoedeling of een omgevingsvergunningplichtige activiteit.

Met het oog op de doelen van de Omgevingswet

De doelen van de Omgevingswet zijn samen te vatten als ruimte voor ontwikkeling, en waarborgen van kwaliteit. Dit alles staat in het teken van duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (artikel 1.3 Omgevingswet).

De Omgevingswet beoogt ontwikkeling met behoud van een veilig en gezond leefmilieu te combineren. Dat is een mooie ambitie, en juist in een klein en dichtbevolkt land als Nederland van belang om een goede balans te houden.

Dat deze ambitie regelmatig leidt tot een spanningsveld, blijkt uit de stikstof-problematiek en de woningbouwopgave. Bij de aanleg of verbreding van (snel)wegen komen deze thema’s vaak aan bod. Voor de bereikbaarheid en de economische ontwikkeling van Nederland als geheel is het goed dat wegen worden aangelegd en/of verbreed. Aan de andere kant zorgt dit voor bepaalde groepen mensen voor een extra belasting op hun leefomgeving. Door meer verkeer worden zij geconfronteerd met een hogere geluidsbelasting en een (mogelijke) verslechtering van de luchtkwaliteit. Welk belang weegt dan zwaarder?

Om woningbouw te kunnen realiseren moet sprake zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij een evenwichtige functietoedeling spelen omgevingswaarden een (belangrijke) rol. In het kader van de woningbouwopgave is in het bijzonder van belang dat een omgevingsplan dat een nieuw geluidgevoelig gebouw toelaat, erin voorziet dat het geluid op dat gebouw niet hoger is dan de standaardwaarde, zoals bedoeld in tabel 5.78t (artikel 5.78t Bkl).

Van die standaardwaarde kan in bepaalde gevallen worden afgeweken als de geluidbelasting maar niet hoger is dan de in een tabel opgenomen grenswaarden (artikel 5.78 u Bkl). Tot zover wordt de sectorale waarde dus beschermd.

Echter, bij zwaarwegende economische of andere zwaarwegende maatschappelijke belangen kan onder omstandigheden van deze grenswaarde worden afgeweken. Aldus wordt bepaald dat bij zwaarwegende belangen, de omgevingswaarden voor geluid buitenspel gezet kunnen worden (artikel 5.78aa Bkl).

De sectorale waarden ontbreken niet in de Omgevingswet, maar maken onderdeel uit van een groter geheel: de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving is meer dan een optelsom van de verschillende sectorale waarden. Bovendien kunnen verschillende sectorale waarden haaks op elkaar komen te staan. Welke sectorale waarde zou dan moeten prevaleren?

Juist de integraliteit van de Omgevingswet maakt dat in die complexe gevallen kan worden gezocht naar maatwerk en de deur niet op voorhand in het slot wordt getrokken. De wijziging van een omgevingsplan moet zorgvuldig worden voorbereid (artikel 3:2 Awb) en draagkrachtig worden gemotiveerd (artikel 3:46 Awb). Aangetoond zal moeten worden waarom het economische of andere maatschappelijke belang (bijvoorbeeld woningnood) in dit geval moet prevaleren ten opzichte van de sectorale geluidswaarden.

Die belangenafweging moet altijd evenredig zijn (artikel 3:4 lid 2 Awb).

Die belangenafweging moet altijd evenredig zijn (artikel 3:4 lid 2 Awb). In de onderbouwing zal dus nadrukkelijk ook aandacht moeten worden besteed aan de belangen die de ‘overrulede’ sectorale waarde probeert te beschermen. Daarbij spelen in de Omgevingswet ook gezondheidsaspecten een nadrukkelijke rol. Na afweging van alle belangen, moet immers nog steeds sprake zijn van een aanvaardbaar leefmilieu.

De Omgevingswet is een integrale wet, waarin sectorale waarden als ondergrens zijn opgenomen. De hardheid van die sectorale waarde is afhankelijk van de objectieve formulering. Voor omgevingswaarden voor geluid geldt dat die sectorale waarden bij zwaarwegende belangen moeten wijken. Dat betekent niet dat die sectorale waarden geen betekenis hebben. Een zwaarwegend belang vergt een zwaarwegende onderbouwing en motivering waarbij het door de sectorale waarde beschermde belang wederom een rol zal spelen.

Artikelen

F. Kistenkas ‘Opinie Omgevingswet nadeling voor milieu‘

Arjan Nieuwenhuis ‘Integrale afweging met sectorale waarden’