Een juridisch verhaal
Het is voor u als gemeente natuurlijk niet interessant om hier alleen te lezen dat de gemeente het inburgeringstraject misschien wel, maar misschien ook niet mag beëindigen als asielstatushouders herhaaldelijk wegblijven van de inburgeringslessen. Veel interessanter voor u is het ‘waarom?’ achter dit antwoord. Helaas: het ‘waarom?’ is nog best een ingewikkeld juridisch verhaal. Als u het antwoord ‘misschien ja, misschien nee’ onbevredigend vindt, dan ontkomt u als gemeente niet aan dit juridische verhaal.
Daarbij zal ik beginnen met een beschrijving van het wettelijke boetestelsel. Vervolgens ga ik in op een stukje overeenkomstenrecht. Daarna ga ik in op de doorkruisings- of tweewegenleer. Tot slot ga ik in op omstandigheden waaronder de gemeente inburgeringstrajecten mag beëindigen als de doorkruisings- of tweewegenleer geen obstakel is.
Boetestelsel
Een asielstatushouder krijgt een persoonlijk inburgeringsplan (PIP) van de gemeente waarin staat welk programma hij gaat volgen. Volgt hij dit programma verwijtbaar niet, dan krijgt hij een boete van de gemeente. De boete is € 50. (Artikel 7.1, tweede lid, van het Besluit inburgering 2021). Telkens wanneer een asielstatushouder een les verzuimt, kan de gemeente hem een boete opleggen. De gemeente kan weliswaar een streng lik-op-stukbeleid voeren, maar zolang er nog geen 6 weken zijn verstreken sinds de boete voor eerder verzuim, kan de gemeente de boete niet met 100% verhogen. (Artikel 7.1, derde lid, van het Besluit inburgering 2021). De asielstatushouder kan dan nog bezwaar maken tegen de boetebeschikking voor eerder verzuim en die boetebeschikking is dan nog niet onherroepelijk. De boetes blijven in ieder geval bij dergelijke korte tussenpozen telkens € 50. Meer over het boetestelsel leest u in de kennisbank Schulinck Inburgering.
Overeenkomstenrecht
De gemeente biedt een asielstatushouder een inburgeringsprogramma aan dat de gemeente bij een taalaanbieder heeft ingekocht. Wanneer een asielstatushouder dit gemeentelijke aanbod heeft aanvaard, dan heeft hij daarmee een overeenkomst met de gemeente gesloten. Zowel het aanbod als de aanvaarding kunnen mondeling of schriftelijk zijn. Dat de gemeente en de asielstatushouder een overeenkomst hebben gesloten, kan zelfs besloten liggen in een of meer gedragingen, bijvoorbeeld doordat de asielstatushouder met instemming van de gemeente aan het inburgeringsprogramma deelneemt. Uit de overeenkomst vloeien verbintenissen voort voor zowel de gemeente als de asielstatushouder. Als een van de partijen zijn verbintenis(sen) niet nakomt, dan kan de andere partij de overeenkomst ontbinden.
Doorkruisings- of tweewegenleer
De doorkruisings- of tweewegenleer geeft antwoord op de vraag of de overheid belangen die zij kan behartigen met publiekrechtelijke bevoegdheden, ook mag behartigen door gebruik te maken van privaatrechte bevoegdheden die zijn in beginsel heeft. Denk bijvoorbeeld aan de bevoegdheid om overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten. Soms blijkt het antwoord daarop uitdrukkelijk uit de publiekrechtelijke regeling. Zo niet, dan is beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze zou doorkruisen. Of er sprake is van doorkruising, wordt beoordeeld op basis van 3 ijkpunten. Die ijkpunten worden helder beschreven in de bijdrage De toelaatbaarheid van privaatrechtelijk overheidshandelen: de doorkruisingsformule en enige andere maatstaven van P. Huisman in JBplus.
Het antwoord op de vraag of de gemeente overeenkomsten naar burgerlijk recht mag sluiten met asielstatushouders blijkt uitdrukkelijk uit de inburgeringswetgeving. Dat antwoord is: ja. Vervolgens zijn er voor het antwoord op de vraag of de gemeente die overeenkomsten ook mag ontbinden twee redeneringen:
- De gemeente mag overeenkomsten sluiten met asielstatushouders en de gemeente mag die overeenkomsten ook ontbinden, want dat hoort bij de bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten. Zie in dit verband ook ECLI:NL:HR:2024:742.
- De gemeente mag overeenkomsten sluiten met asielstatushouders, maar de gemeente mag die overeenkomsten niet ontbinden, want daarmee zou de gemeente dat boetestelsel op onaanvaardbare wijze doorkruisen.
Voor beide redeneringen valt wat te zeggen. Daarom schreef ik in de inleiding dat er geen volmondig ja of volmondig nee kan worden gegeven op de vraag of gemeenten inburgeringstrajecten van asielstatushouders die herhaaldelijk wegblijven van de inburgeringslessen zomaar kunnen stoppen.
De overeenkomst met de asielstatushouder lijkt eigenlijk een beetje op een Marktplaatsdeal.
Stel: er is geen doorkruising…
Laten we nu eens aannemen dat de gemeente het wettelijke boetestelsel niet doorkruist wanneer zij de overeenkomst met de asielstatushouder ontbindt. De vervolgvraag is dan onder welke omstandigheden de gemeente de overeenkomst mag ontbinden.
Helaas voor u lezer: ook hieraan zitten juridische aspecten.
Het eerste juridisch aspect is dat de overeenkomst met de asielstatushouder dikwijls niet schriftelijk is, maar mondeling of zelfs niet eens mondeling. Het aanbod kan pas volgen na de vaststelling van het PIP. De overeenkomst met de asielstatushouder is dus niet het schriftelijke PIP. De overeenkomst met de asielstatushouder lijkt eigenlijk een beetje op een Marktplaatsdeal: iemand biedt een gratis bankstel aan en een ander laat weten dat hij het wil hebben: voilà, de deal is gesloten en de aanbieder moet het bankstel leveren. Wat de ander met het bankstel moet gaan doen, is niet afgesproken. Zo is dat ook een beetje met het aanbod van het inburgeringstraject door de gemeente. De gemeente moet het inburgeringstraject leveren, maar wat de asielstatushouder moet doen en laten is niet uitdrukkelijk afgesproken.
Gelukkig is er nog, wat we noemen, de aanvullende werking van redelijkheid en billijkheid. Langs die weg kan op de asielstatushouder, mede in het licht van het PIP, de verplichting rusten om deel te nemen aan het inburgeringstraject voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verlangd. Als hij dat niet doet, kan de gemeente de overeenkomst ontbinden en het inburgeringstraject stopzetten.
… onder welke omstandigheden mag de gemeente het inburgeringstraject dan stopzetten?
Ziekte of andere persoonlijke omstandigheden kunnen meebrengen dat niet van de asielstatushouder kan worden verlangd dat hij naar de taallessen gaat. Zijn dat de redenen waarom de asielstatushouder wegblijft van de taallessen, dan kan de gemeente de overeenkomst niet ontbinden. Vaak zijn dat ook 1 op 1 redenen die maken dat de gemeente moet afzien van een boete. Omgekeerd: kan de gemeente wél een boete opleggen, bijvoorbeeld omdat de asielstatushouder van de taalschool wordt verwijderd omdat hij het schoolreglement overtreedt, dan is ook ontbinding van de overeenkomst in beginsel mogelijk. Mits het bewandelen van dit privaatrechtelijke pad, zoals hierboven aangegeven, natuurlijk geen doorkruising oplevert van het wettelijke boetestelsel.
Tip
Tot slot nog een tip: raadpleeg altijd de gemeentelijke privaatrechtjurist voordat u als gemeente tot ontbinding van een overeenkomst overgaat!
Meer weten?
Wilt u als gemeente op de hoogte blijven van alle ontwikkelingen op het gebied van de Wet inburgering 2021? Neem dan een abonnement op onze Kennisbank Schulinck Inburgering.