In zijn arrest van 14 januari 2021 met zaaknummer C-826/18 (ECLI:EU:C:2021:7) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) geoordeeld dat in ieder geval organisaties die:
- streven naar bescherming van natuur- en milieuwaarden; en
- kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb (natuurorganisaties):
- mogen deelnemen aan beroepsprocedures over publiekrechtelijke besluiten met – kort gezegd – gevolgen voor het milieu (Aarhus-besluiten) zoals bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen die voorzien in de oprichting van veehouderijen;
- ook als zij in een eerder stadium geen zienswijze over een ontwerp van deze besluiten naar voren hebben gebracht;
- ondanks de tekst van artikel 6:13 Awb, waarin een personen- en onderdelentrechter ligt besloten.
Daarmee volgt het Hof de conclusie die zijn advocaat-generaal Bobek op 2 juli 2020 (ECLI:EU:C:2020:514) heeft genomen. Aan die conclusie heeft mr.drs. M. Woestenenk op deze site onlangs een indringende beschouwing gewijd.
Discussie over besluiten die onherroepelijk leken te zijn
Het arrest heeft geen directe gevolgen voor de rechtmatigheid van Aarhus-besluiten. Die besluiten zijn dus niet zonder meer onrechtmatig. Wel moeten gemeentebesturen er rekening mee houden dat natuurorganisaties:
- zich pas na het verstrijken van de termijn voor het instellen van beroep tegen een Aarhus-besluit bij de bestuursrechter melden met een verzoek om vernietiging van dit besluit (artikel 8:1 Awb, bezien in samenhang met artikel 8:72 Awb);
- bij de bestuursrechter gaan klagen over een zelfstandig onderdeel van een Aarhusbesluit dat tijdens de zienswijzeprocedure onbesproken is gebleven; en/of
- aan de bestuursrechter zullen verzoeken om herziening van een rechterlijke uitspraak (artikel 8:119 Awb) waarin hun beroep tegen een Aarhus-besluit wegens artikel 6:13 Awb niet-ontvankelijk is verklaard.
Termijn instellen beroep
Een belanghebbende heeft zes weken de tijd (artikel 6:7 Awb), te rekenen vanaf het moment waarop het definitieve besluit ter inzage is gelegd (artikel 6:8 lid 4 Awb), voor het instellen van beroep tegen een besluit dat met behulp van de zogeheten ‘uitgebreide procedure’ (afdeling 3.4 Awb) is voorbereid. Een natuurorganisatie kan echter betogen dat zij aanvankelijk geen beroep tegen een Aarhus-besluit heeft ingesteld door de – naar nu blijkt onjuiste – veronderstelling dat het naar voren brengen van een zienswijze over het ontwerpbesluit verplicht is. Ik sluit niet uit dat bestuursrechters overschrijding van de beroepstermijn verschoonbaar zullen achten (artikel 6:11 Awb).
Onbesproken zelfstandig onderdeel Aarhus-besluit
Wat geldt voor een Aarhus-besluit als zodanig, geldt ook voor zelfstandige onderdelen van zo’n besluit. Denk hierbij onder meer aan toestemmingen voor specifieke activiteiten in omgevingsvergunningen (zoals bouwen, afwijken van een bestemmingsplan en het vellen van houtopstand; artikelen 2.1 en 2.2 Wabo), alsmede aan gronden die in een bestemmingsplan een afzonderlijke bestemming hebben gekregen. Dit betekent dat de omvang van het geding tijdens een lopende beroepsprocedure aanzienlijk kan worden uitgebreid.
Herziening rechterlijke uitspraak
In haar uitspraak van onder meer 27 oktober 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR4641) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitdrukkelijk overwogen dat strijd met gemeenschapsrecht niet kan worden aangemerkt als een ‘novum’ in de zin van artikel 8:119 Awb, ook als zo’n strijd blijkt uit jurisprudentie van het Hof die na het onherroepelijk worden van de rechterlijke uitspraak is gewezen. Dit zal sommige natuurorganisaties echter niet weerhouden van een herzieningsverzoek aan de bestuursrechter, met het betoog dat de Afdelingsuitspraak van 27 oktober 2004 in strijd met het gemeenschapsrecht is.
Gemeentebesturen zullen op korte termijn worden geconfronteerd met beroepen tegen besluiten met gevolgen voor het milieu die al onherroepelijk leken te zijn.
Op basis van het vorenstaande verwacht ik dat gemeentebesturen op korte termijn zullen worden geconfronteerd met beroepen tegen (zelfstandige onderdelen van) Aarhus-besluiten die al onherroepelijk leken te zijn. Wat kan, mag of moet een gemeentebestuur in zo’n geval doen? Natuurlijk kan het bij de bestuursrechter bepleiten dat een na afloop van de beroepstermijn ingesteld beroep niet-ontvankelijk is, en dat een verzoek om herziening moet worden afgewezen. Het voorbereiden van zo’n pleidooi kost echter tijd en moeite, en een hardnekkig verzet tegen de inhoudelijke rechterlijke toetsing van een Aarhus-besluit zet de verhoudingen met de procederende natuurorganisatie nodeloos op scherp.
Naar mijn overtuiging is het dan ook verstandiger om een natuurorganisatie die indertijd geen zienswijze naar voren heeft gebracht, alsnog te betrekken bij een bestuurlijke heroverweging. Met zo’n benadering kan een natuurorganisatie ervan worden overtuigd dat deelname aan een zienswijzeprocedure een toegevoegde waarde heeft. En hoe meer een natuurorganisatie de indruk krijgt dat zij door het gemeentebestuur serieus wordt genomen, des te kleiner de kans is dat zij strategisch gaat procederen. Het arrest opent voor een natuurorganisatie namelijk de mogelijkheid om haar kaarten tegen de borst te houden totdat het Aarhus-besluit is genomen, en om gebreken in dit besluit te gebruiken tijdens een verzoek om schorsing van dit besluit (artikel 8:81 Awb) tijdens de beroepsprocedure. Bovendien past het actief betrekken van een natuurorganisatie bij voorgenomen besluiten in de ‘participatiegedachte’ zoals neergelegd in de Omgevingswet.
De door mij voorgestane handelwijze vereist overleg met de bestuursrechter waarbij het beroep aanhangig is. Men kan denken aan een verzoek om uitstel voor het indienen van een verweerschrift (artikel 8:42 lid 2 Awb) en aanhouding van de beroepsprocedure, maar ook aan schorsing (artikel 8:64 Awb) en heropening (artikel 8:68 Awb) van het onderzoek. Op die manier krijgt een gemeentebestuur voldoende tijd voor een zinvolle gedachtewisseling met de procederende natuurorganisatie en een afgewogen aanvullende bestuurlijke reactie op het beroep van deze organisatie. Eventueel kan die reactie aanleiding geven tot wijziging van het bestreden besluit. Zo’n wijziging op haar beurt vormt een onderdeel van het geschil bij de bestuursrechter (artikel 6:19 lid 1 Awb).
Aandachtspunten
Intussen leidt het arrest van 14 januari 2021 tot vragen waarover ook gemeentebesturen moeten nadenken. Een opsomming:
- Ziet het oordeel van het Hof op alle “plannen en programma’s betrekking hebbende op het milieu” (artikel 7 Verdrag van Aarhus), of slechts op “besluiten (…) vermeld in bijlage 1” (artikel 6 Verdrag van Aarhus)?
- Is het slechts verboden om artikel 6:13 Awb tegen te werpen aan rechtspersonen die algemene en collectieve belangen behartigen (artikel 1:2 lid 3 Awb), of moet de bestuursrechter ook accepteren dat hij wordt benaderd door natuurlijke personen (artikel 1:2 lid 1 Awb) die geen zienswijze naar voren hebben gebracht?
- Heeft het arrest slechts betrekking op situaties waarin geen zienswijze naar voren is gebracht, of ook op gevallen waarin een belanghebbende geen bezwaar tegen een besluit (zoals een zogeheten ‘OBM-vergunning’ in de zin van artikel 3.10 lid 3 Wabo) heeft gemaakt?
- Waarover kan een beroepsprocedure gaan als een niet-belanghebbende bij de bestuursrechter klaagt over – kort gezegd – de kwaliteit van de inspraakprocedure (lees: de uitgebreide procedure als bedoeld in afdeling 3.4 Awb)?
Om kort te gaan: het arrest van 14 januari 2021 stelt gemeentebesturen op korte termijn voor veel uitdagingen, en voor belangrijke vragen waarop nog geen pasklare antwoorden kunnen worden gegeven. De specialisten van Wolters Kluwer die werken aan Schulinck omgevingsrecht, staan echter klaar om gemeenten met raad en daad terzijde te staan. Zij gaan actief met gemeenten zoeken naar maatwerkoplossingen!