Het vroegtijdig betrekken van partijen bij besluitvorming leidt tot:
- Goede (zorgvuldige) besluiten;
- Groter draagvlak
Participatie bij bestemmingsplannen
Om een bestemmingsplan te kunnen vaststellen is het niet verplicht dat het draagvlak van omwonenden groot is. Wel zal in de toelichting bij het bestemmingsplan verantwoording moeten worden afgelegd over hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken (artikel 3.1.6 lid 1 onder e Bro). Ook onder de Omgevingswet zal deze motiveringsplicht gaan gelden (artikel 10.2 lid 2 Ob).
De wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties worden betrokken is een motiveringsplicht. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan zal dit vaak zijn ingevuld door middel van het indienen van zienswijzen naar aanleiding van het ontwerpbestemmingsplan.
Om de klimaatdoelstellingen te kunnen halen wordt vol ingezet op energietransitie van fossiele brandstof naar duurzame energiebronnen, zoals zonne- en windenergie. Dergelijke projecten hebben vaak een grote impact op de omgeving waar deze energiebronnen worden gerealiseerd. Het is dus van het grootste belang om zoveel mogelijk draagvlak vooraf te creëren, waardoor de energietransitie sneller voltooid kan worden en de klimaatdoelstellingen kunnen worden behaald. Maar wat als er geen draagvlak bij omwonenden is voor bijvoorbeeld de zonneweide? Kan de gemeenteraad afdwingen dat er wordt geparticipeerd? En kan de gemeenteraad weigeren om medewerking te verlenen als er onvoldoende draagvlak is voor de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling zoals de genoemde zonneweide?
Participatieplicht?
Vooropgesteld wordt dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de zienswijzeprocedure geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure (bijvoorbeeld ABRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1441).
De inspraakverplichting uit de inspraakverordening deed daar niets aan af. Het feit dat in strijd met de inspraakverordening geen inspraak is/wordt verleend, heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het vaststellingsbesluit (ABRvS 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1788). Het ontbreken van de gelegenheid om te participeren is immers geen ruimtelijk relevant belang.
De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State neemt sinds 23 oktober 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:3580) een ander standpunt in. Dit standpunt wordt ook bevestigd in een uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4209). Die wijziging houdt in dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.
Voldoende draagvlak?
Als een initiatiefnemer voldoende inspanningen heeft verricht om maatschappelijk draagvlak te creëren, dan wil dat nog niet zeggen dat hij dat maatschappelijk draagvlak ook verwerft. De omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, betekent echter niet dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat draagvlak ontbreekt is geen geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking (ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702).
Kortom: als het gemeentebestuur participatiebeleid opstelt, dan kan participatie worden afgedwongen omdat het niet (voldoende) inspannen om draagvlak te creëren een reden is om planologische medewerking te weigeren. De participatieplicht gaat echter niet zover dat ook afgedwongen kan worden dat er voldoende maatschappelijk draagvlak is. Het enkele ontbreken van maatschappelijk draagvlak is onvoldoende om planologische medewerking te weigeren.
Gemeentelijk participatiebeleid
In de Omgevingswet wordt veel verwacht van participatie. Bij het vaststellen van het omgevingsplan zal de gemeenteraad moeten motiveren:
- hoe zij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding heeft betrokken; en
- wat zij met de resultaten van die voorbereiding heeft gedaan.
Eenzelfde verplichting geldt voor initiatiefnemers die een aanvraag voor een omgevingsvergunning indienen (artikel 7.4 Or). Voor omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is kan een participatieplicht worden ingevoerd. De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat de aanvraag kan worden ingediend (artikel 16.55 lid 7 Ow).
Hoe die participatieplicht het beste kan worden ingevuld kan per geval anders zijn. Het vastleggen van vormvereisten voor participatie past ook niet in de geest van de Omgevingswet. Gemeentelijk participatiebeleid zou dan bij de beoordeling van de omgevingsvergunningaanvraag een belangrijke rol kunnen spelen. De Afdeling lijkt met de genoemde uitspraken hier alvast op te anticiperen.
Het belang om de omgeving vroegtijdig te betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen wordt dus steeds groter.
Het belang om de omgeving vroegtijdig te betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen wordt dus steeds groter. Het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid kan hierbij een belangrijke rol spelen bij de beslissing om geen medewerking te verlenen aan een ruimtelijke ontwikkeling als door de initiatiefnemer geen of onvoldoende inspanningen zijn verricht om het draagvlak van de omgeving te vergroten. Door het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid geeft het gemeentebestuur richting en houvast voor initiatiefnemers voor het verwezenlijken van hun project. Tegelijkertijd wordt ook een signaal afgegeven voor de omgeving dat hun belangen ertoe doen.