Bij de Participatiewet moeten gemeenten boetes altijd afstemmen op (a) de aard en ernst van de overtreding, (b) de mate van verwijtbaarheid en (c) alle omstandigheden van het geval, zodat de hoogte van de boetes daarmee evenredig is. De rechter moet Pw-boetes altijd indringend toetsen aan het aldus ingevulde en op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestoelde evenredigheidsbeginsel. Bij de Participatiewet is namelijk geen sprake van een gefixeerd boetestelsel, zie CRvB 24-11-2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754.
De boete bedraagt namelijk een wettelijk gefixeerd bedrag, te weten € 250. Punt uit, dus?
Bij gemeentelijke boetes op grond van de nieuwe inburgeringswet daarentegen is in ieder geval deels wél sprake van een gefixeerd boetestelsel. De boete voor het niet verschijnen bij, of niet meewerken aan de brede intake bedraagt namelijk een wettelijk gefixeerd bedrag, te weten € 250. Punt uit, dus? Nou, nee. Zo rigide als de term ‘gefixeerde boete’ het doet voorkomen, is het uiteindelijk niet.
Want bij de ‘gefixeerde’ boete speelt artikel 5:46, derde lid, van de Awb een rol. Zoals de hoogste rechter in inburgeringszaken al meermaals1 heeft overwogen kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht aanleiding geven om een boete te matigen, aangezien zij kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Voor zover de inburgeringsplichtige stelt dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Het zal de meeste asielstatushouders niet moeilijk vallen aannemelijk te maken dat zij een geringe financiële draagkracht hebben. Zij hebben tijdens de eerste drie jaren in Nederland vaak een bijstandsuitkering.
Verder heeft de ABRvS al vaker, onder verwijzing naar Europees recht, overwogen dat het bestuur en de rechter in beginsel moeten uitgaan van de door de wetgever vastgestelde bestraffende sancties, mits – en hier komt het – de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel, zoals bij de boete voor het niet verschijnen bij, of niet meewerken aan de brede intake, echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen.
Bij de gemeentelijke boete wegens het niet nakomen van de verplichtingen uit het PIP is het wellicht een iets ander verhaal. Deze boete bedraagt € 50, ook een wettelijk gefixeerd bedrag. Althans, zo lijkt het. Bij deze boete heeft de wetgever echter in de lagere regelgeving een staffel neergelegd, die een beetje vergelijkbaar is met die van artikel 2, tweede t/m vijfde lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten: opzet, grove schuld, geen opzet of grove schuld, en verminderde verwijtbaarheid met bijbehorende percentages van respectievelijk 100, 75, 50, en 25%. Betoogd kan worden dat deze terminologie ruimte laat voor een gemeentelijke invulling (in beleidsregels) waarmee bij deze boete dan ook geen sprake is van een wettelijk gefixeerd stelsel. Ik vermoed dat de CRvB in die lijn zou oordelen, vergelijk CRvB 24-11-2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, zodat dan ook zou gelden wat ik hierboven schreef over de afstemming van Pw-boetes. De ABRvS, de hoogste rechter in inburgeringszaken, kan echter de koers gaan varen dat er, net als bij de boete voor het niet verschijnen bij, of niet meewerken aan de brede intake, ook bij de boete wegens het niet nakomen van de verplichtingen uit het PIP sprake is van een ‘gefixeerde boete’. In dat geval zou hier gelden wat ik hierboven schreef over de afstemming van de boete wegens het niet verschijnen bij, of niet meewerken aan de brede intake.
Nog even geduld dus voor een definitief antwoord, tot het eerste geschil over de boete wegens het niet nakomen van de verplichtingen uit het PIP door de ABRvS is beslecht.
1 ABRvS 02-12-2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849