Heeft een besluit voor een burger nadelige gevolgen, dan mogen die gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van het besluit (artikel 3:4 lid 2 Awb). De gemeente moet bij het nemen van besluiten dus een evenwichtige belangenafweging maken. Daarbij gaat het om besluiten waarbij de gemeente op basis van een wet of een verordening enige beleidsruimte heeft om die afweging te maken. Dit heet discretionaire bevoegdheid.
Op 11 oktober 2022 deed de CRvB een belangrijke uitspraak over de toetsing van besluiten van de gemeente aan het evenredigheidsbeginsel (CRvB 11-10-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207). Eerder had de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zich daar ook al over uitgesproken (ECLI:NL:RVS:2022:285).
Afscheid van de marginale toets
Voorheen kon de gemeente bij het nemen van een besluit volstaan met verwijzen naar het eigen beleid. De rechter moest het besluit in principe respecteren. Dat was alleen anders als het besluit onmiskenbaar onredelijk was. Dit heette marginale toetsing.
Evenredigheidsbeginsel? Belangenafweging op basis van 3 stappen
Evenredigheidsbeginsel en het stappenplan
De ARRVS en de CRvB vinden nu dat de bestuursrechter het besluit van de gemeente uitvoeriger moet toetsen. De gemeente moet het besluit nu volledig toetsen aan de hand van het volgende 3-stappenplan:
1. Is het besluit geschikt om het doel dat de gemeente voor ogen heeft te bereiken?
2. Is het besluit noodzakelijk om dit doel te bereiken?
3. Heeft de gemeente alle betrokken belangen evenwichtig afgewogen?
Wij laten de werking van het stappenplan zien aan de hand van 2 praktijkvoorbeelden.
Praktijkvoorbeeld Wmo
Maurits (35) krijgt van de gemeente een persoonsgebonden budget om hulp van zijn buurvrouw Joyce in te kopen. Joyce maakt schoon en doet Maurits boodschappen. Na een tijd maakt Joyce haast niet meer schoon. Maurits vertelt dit niet aan de gemeente. Hij blijft de hulp die Joyce niet geeft declareren. Maurits is erg eenzaam. Hij is niet eerlijk naar de gemeente, omdat hij Joyce niet kwijt wil raken.
Melvin, een jeugdvriend van Maurits krijgt lucht van de situatie. Hij gaat samen met Maurits naar de gemeente om de waarheid te vertellen. De gemeente zet het pgb stop vanaf het moment dat Joyce minder ging schoonmaken. Het pgb waar Joyce geen hulp voor heeft verleend, vordert de gemeente terug van Maurits. Maurits krijgt in het vervolg huishoudelijke hulp van een thuiszorgorganisatie waar de gemeente een contract mee heeft.
De gemeente heeft hier geen evenredig besluit genomen. Wij leggen dat uit aan de hand van het stappenplan:
1. Is het besluit geschikt voor het doel dat de gemeente wil bereiken?
Antwoord: ja. Door de terugvordering kan het geld alsnog gebruikt worden om Wmo-hulp die een burger nodig heeft in te kopen.
2. Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken?
Antwoord: nee. De gemeente kiest ervoor om het geld terug te vorderen van Maurits. Omdat Joyce haar medewerking heeft verleend aan deze fraude-situatie, mag de gemeente ook van haar terugvorderen. Omdat de gemeente ook terug kan vorderen van Joyce is het niet noodzakelijk dat zij (alleen) van Maurits terugvordert.
3. Weegt de gemeente de belangen evenwichtig?
Antwoord: nee. De belangen die hier spelen zijn de afhankelijke positie van Maurits ten opzichte van Joyce en zijn financiële belang. De gemeente heeft het belang om niet onnodig gemeenschapsgeld te besteden. Joyce is uiteindelijk de enige partij die baat heeft bij deze situatie. De gemeente had naar ons idee de afhankelijke positie van Maurits mee moeten nemen in haar belangenafweging.
Praktijkvoorbeeld Participatiewet
Marleen heeft onenigheid met haar werkgever Bas over de inhoud van haar werk. Bas wil van Marleen af en geeft haar alleen nog maar onzinnige opdrachten. Een hele dag sorteren van paperclips op kleur. Vervolgens eist Bas dat Marleen een brief ondertekent. Diep vernederd en huilend zet Marleen haar handtekening. Zonder dat de inhoud van de brief tot haar doordringt. Uit de brief blijkt dat zij zelf ontslag genomen heeft met onmiddellijke ingang. Marleen vraagt de volgende dag bijstand aan.
De gemeente oordeelt dat Marleen door zelf ontslag te nemen tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond voor de voorziening in het bestaan en legt haar een maatregel op ter hoogte van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van 3 maanden. Dit is de maatregel die daarvoor staat in de afstemmingsverordening.
Is het besluit van de gemeente evenredig? We bekijken dat weer aan de hand van het 3-stappenplan:
1. Is het besluit geschikt voor het doel dat de gemeente wil bereiken? Antwoord: ja. Marleen zal zich in de toekomst wel tweemaal bedenken om nog eens te tekenen voor ontslag;
2. Is het besluit noodzakelijk om dat doel te bereiken? Antwoord: ja. Een maatregel is dé geëigende sanctie om herhaling van het ongewenste gedrag te voorkomen;
3. Weegt de gemeente de belangen evenwichtig?
Daar kun je aan twijfelen. De gemeente past op grond van het beleid een standaardmaatregel toe. De persoonlijke omstandigheden van Marleen heeft de gemeente niet meegewogen. In het bijzonder niet dat werkgever Bas Marleen op onaanvaardbare wijze onder druk heeft gezet door haar met zijn overwicht als werkgever te intimideren en te vernederen. Met als doel haar weg te pesten. En haar een brief te laten ondertekenen waarvan hij kon weten dat zij daar ernstig door zou worden gedupeerd. Mogelijk is de maatregel hierdoor te zwaar en dient deze wat betreft hoogte en/of duur naar beneden te worden bijgesteld. Ook al had Marleen de brief niet moeten ondertekenen.
Conclusie
Het stappenplan helpt gemeenten om tot meer rechtvaardige beslissingen te komen. Wij denken dat het stappenplan leidt tot meer maatwerk omdat beter rekening wordt gehouden met de situatie van de burger. Dit past goed in deze tijd waarin de menselijke maat voorop staat.
Meer weten?
Wil je als gemeente op de hoogte blijven van alle actuele ontwikkelingen op het gebied van de Jeugdwet, de Participatiewet of de Wmo? Neem dan een abonnement op onze Kennisbanken Jeugd, Participatiewet en/of Wmo. Meer informatie over deze nieuwe toets, vind je terug in de noot die onze college Maartje Smeets hierover schreef. Rens Koenraad maakte eerder een opinie over het evenredigheidsbeginsel in het omgevingsrecht.