1. Wat is ETFAL?
ETFAL staat voor evenwichtige toedeling van functies aan locaties en is een belangrijk afwegingskader uit het stelsel van de Omgevingswet. De belangrijkste besluiten in de fysieke leefomgeving hebben als beoordelingsregel dat het besluit moet zien op ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Op die manier kan bij nieuwe initiatieven een balans worden gevonden tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.
2. Waarom koos de wetgever voor ETFAL en niet meer een ‘goede ruimtelijke ordening’?
Dit had 2 redenen (zie Memorie van Toelichting, TK 2013-2014, 33962, nr. 3, pagina 137):
- De wetgever dacht dat het planologische kader van de Wet ruimtelijke ordening een te beperkt toepassingsbereik had om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen
- De wetgever dacht dat ETFAL beter zou aansluiten bij de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
3. Wat is de definitie van ETFAL?
Er is geen definitie van ETFAL. Het is een abstract begrip (net als een goede ruimtelijke ordening dat was).
4. Maar is er dan geen nadere uitleg over ETFAL?
Jawel. ETFAL kent 3 elementen: ‘functie’, ‘locatie’ en ‘in evenwicht toedelen’.
Een functie wordt in de wetsgeschiedenis omschreven als “het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft.” Waar een locatie voor gebruikt kan worden of welke bijzondere eigenschappen de fysieke leefomgeving heeft, wordt dus bepaald door de ‘functie’.
Het begrip locatie is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Een locatie kan bijvoorbeeld zijn: een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk. De omvang kan dus flink verschillen. In het omgevingsplan wordt de locatie geometrisch bepaald. Deze locatie kan driedimensionaal zijn; locaties kunnen naast en boven elkaar liggen.
Het in evenwicht toedelen wil dus zeggen dat functies en activiteiten die op een locatie worden toegestaan daar passen en bijdragen aan de doelen van de Omgevingswet. Hierdoor wordt de schaarse ruimte zo goed mogelijk benut en verdeeld.
5. Hoeveel ruimte is er voor gemeenten om ETFAL in te vullen?
Gemeenten hebben een ruime beleidsvrijheid bij het bepalen van ETFAL. Zij gaan over het omgevingsplan en het verlenen van omgevingsvergunningen voor BOPA’s. Ze bepalen daarbij in principe zelf welke functies en activiteiten waar passend zijn en voor welke locaties welke regels gelden. Ook dit is een bewuste keuze van de wetgever: ‘decentraal tenzij’. Bij de gemeente werken mensen met de beste locatiekennis.
ETFAL heeft een bredere reikwijdte een goede ruimtelijke ordening. Naar verwachting spelen in elk geval dezelfde onderwerpen een rol bij besluitvorming, en daarnaast nog meer.
6. Gelden er kaders voor die beleidsruimte bij ETFAL?
Ja. Het Rijk en de provincie kunnen onder andere instructieregels en instructies vaststellen. Het Rijk doet dit via AMvB’s (hoofdstuk 5 Bkl is bijvoorbeeld belangrijk) en de provincie via de omgevingsverordening. Die werken door naar het gemeentelijke omgevingsplan. Het is afhankelijk van de terminologie van de instructieregel hoe deze doorwerkt. Overigens moeten veel instructieregels zelf ook weer voldoen aan ETFAL.
In sommige gevallen hebben bestuursorganen van Rijk of provincie een adviesrecht met instemming. Daar kan het college van burgemeester en wethouders niet van afwijken bij besluitvorming over bijvoorbeeld een omgevingsvergunning. Wel kunnen ze dan rechtsmiddelen inzetten tegen het eigen besluit (artikel 16.85 lid 2 Ow).
Let op! De algemene beginselen van behoorlijk bestuur gelden uiteraard ook nog. Zo vereist een zorgvuldige voorbereiding dat het gemeentebestuur veel zaken onderzoekt om te bepalen of sprake is van ETFAL. Een deugdelijke motivering eist van het gemeentebestuur een goede ruimtelijke onderbouwing van het initiatief. En het evenredigheidsbeginsel vereist een belangenafweging. In de jurisprudentie zal verder uitgekristalliseerd worden wat dit concreet van gemeenten vraagt.
ETFAL heeft een bredere reikwijdte een goede ruimtelijke ordening. Naar verwachting spelen in elk geval dezelfde onderwerpen een rol bij besluitvorming, en daarnaast nog meer.
7. Voor welke gemeentelijke besluiten is ETFAL het beoordelingskader?
ETFAL is het beoordelingskader voor:
- een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 8.0a lid 2 Bkl)
- een wijziging van het omgevingsplan (artikel 4.2 Ow)
- een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit waarbij getoetst wordt aan een oude binnenplanse afwijkingsbevoegdheid (artikel 22.281 omgevingsplan / bruidsschat)
Over die laatste: de Afdeling heeft laatst bevestigd dat een omgevingsplanactiviteit waarbij getoetst wordt aan een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid (in de overgangsfase naar het nieuwe omgevingsplan) moet voldoen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ABRvS 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624, r.o. 14).
Het instrument ‘binnenplanse afwijkingsbevoegdheid’ bestaat niet meer in de Omgevingswet. Op grond van het overgangsrecht worden de oude binnenplanse afwijkingsbevoegdheden van rechtswege gezien als beoordelingsregels voor de omgevingsplanactiviteit. Toepassing van een binnenplanse afwijking was altijd een bevoegdheid, die bovendien alleen toegepast kan worden als sprake was van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Artikel 22.281 van het omgevingsplan, onderdeel bruidsschat regelt dat dit een discretionaire bevoegdheid blijft. En er mag dus ook alleen medewerking worden verleend aan het initiatief als sprake is van ETFAL.
8. Hoe zit het met lopende bestemmingsplanprocedures, voldoen die aan ETFAL?
Nee. Een ontwerpbestemmingsplan bevat geen regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is inmiddels vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als een in werking getreden bestemmingsplan wordt vernietigd door de Afdeling, kan het bevoegd gezag dus niet meer terugvallen op het ontwerpbestemmingsplan. Het overgangsrecht is dan uitgewerkt. Er zal een nieuwe procedure moeten worden ingezet om het omgevingsplan te wijzigen.
Uitzondering: de situatie dat een bestemmingsplan is geschorst n.a.v. een verzoek vovo dat binnen de beroepstermijn is ingediend. Dan is het plan nooit in werking getreden en is het overgangsrecht niet uitgewerkt.
Zie o.a. ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174.
9. Kan een landschappelijke inpassing bijdragen aan ETFAL?
Ja. Sterker nog, het kan met het oog op ETFAL noodzakelijk zijn om een voorschrift op te nemen om te borgen dat een landschappelijke inpassing wordt gerealiseerd en in stand gelaten (Rechtbank Oost-Brabant, 12 april 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:1492).
10. Hoe toetst de rechter aan ETFAL?
Marginaal, net als bij een goede ruimtelijke ordening. De nieuwe standaardoverweging van de Afdeling luidt:
Het college (meestal zal het ‘de raad’ zijn, red.) neemt een besluit tot wijziging van het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit tot wijziging van het omgevingsplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Zie o.a. ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5222.
11. Is er al jurisprudentie over de omgevingsfactoren die een rol spelen bij ETFAL?
Ja, de eerste rechtspraak ontstaat nu. O.a. de volgende lessen kunnen daaruit worden geleerd*:
- Een ruimtelijke onderbouwing helpt bij het motiveren van ETFAL (Rechtbank Gelderland, 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822)
- Bij deze ruimtelijke onderbouwing moet beoordeeld worden of onevenredige gevolgen voor derden te verwachten zijn, bijvoorbeeld voor het woon- en leefklimaat (Rechtbank Gelderland, 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822)
- Er moet bij ETFAL gekeken worden naar het initiatief in vergelijking met de voorheen maximaal planologisch mogelijke situatie (Rechtbank Gelderland, 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822)
- Aspecten geluid, ladder voor duurzame verstedelijking zijn relevant bij afweging ETFAL (Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 26 juli 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5121)
- De ladder voor duurzame verstedelijking bij een BOPA moet door het bevoegd gezag echter ook al actief onderzocht worden in het kader van het voldoen aan hoofdstuk 5 Bkl, de instructieregels van het Rijk. Dit gelet op de formulering van artikel 8.0a lid 2 Bkl. (Rechtbank Oost-Brabant, 29-10-2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:5114). De Omgevingswet lijkt in deze interpretatie ‘strenger’ te zijn dan de Wabo/ Wro
- Verkeersveiligheid kan een rol spelen bij afweging ETFAL (Rechtbank Gelderland, 8 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2827)
- Bij de beoordeling van ETFAL voor een BOPA die een evenement mogelijk maakt kan het relevant zijn om mee te wegen hoe vaak op een specifieke locatie een evenement mogelijk wordt gemaakt. Als vaker evenementen via een BOPA worden toegestaan moet telkens worden getoetst aan ETFAL (en de instructieregels). Er moeten volgens een rechter zelfs hogere eisen worden gesteld aan de afweging naarmate er vaker evenementen op dezelfde locatie plaatsvinden (zie o.a. Rechtbank Midden-Nederland, 13-08-2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4982).
*Let op, het zijn nog rechtbankuitspraken en de Afdeling kan anders denken over de onderwerpen!
Meer weten?
Meer weten over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties? Of over een van de andere onderwerpen van het omvangrijke omgevingsrecht? Neem een (proef)abonnement op de kennisbank Schulinck Omgevingsrecht en krijg toegang tot actuele informatie, rechtspraak, wetten en nog veel meer!
