Deel 1 van deze opinie
In deel 1 van deze opinie beschreef ik in een notendop de geschiedenis van het vergunningvrij bouwen. Hieruit bleek dat het vergunningvrij bouwen dan weer landelijk werd bepaald, dan weer (binnen de wettelijke kaders) lokaal werd bepaald.
Ook schetste ik in deel 1 hoe vergunningvrij bouwen in de Omgevingswet is geregeld. Aangezien de bouwactiviteit nu is ‘geknipt’ in een ‘omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken’ en de ‘technische bouwactiviteit’, zijn er voor beide bouwactiviteiten rijtjes (vergunningvrije) uitzonderingen gemaakt.
Gemeenten krijgen primaat bij afbakening vergunningplicht
De focus van deel 2 van deze opinie ligt nu op de ‘omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken’. Ik vermoed dat deze vreselijke term in de volksmond de ‘bouwvergunning’ blijft. Wanneer de bouwvergunningplicht al dan niet geldt, kan vanaf nu lokaal worden bepaald. Gemeenten krijgen het primaat bij de afbakening van die vergunningplicht.
Als je kijkt naar de geschiedenis, gaan we eigenlijk weer terug naar de ‘sixties’, maar dan met de enige beperking dat de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ altijd in acht moet worden genomen (en waar van toepassing, ook de instructieregels over cultuurhistorie, veiligheid of milieu).
De focus in deel 2 ligt niet op de bouwtechnische bouwactiviteit. Wat vergunningplichtig of vergunningvrij is, wordt met deze activiteit namelijk landelijk bepaald. Die kaders staan vast. Voor meer informatie hierover kunt u de Kennisbank Schulinck Omgevingsrecht raadplegen.
Overigens is de verwachting dat veel ‘bouwwerkjes’ bouwtechnisch vergunningvrij zullen zijn. Dat geldt ook voor de bouwwerkjes waar ik in deze opinie de nadruk op zal leggen, namelijk de schuurtjes, garages en de aanbouwen (bijbehorende bouwwerken).
Let wel: de regels voor de bouwtechnische bouwkwaliteit van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) gelden onverkort voor deze (bouwtechnische) vergunningvrije bouwwerken. De preventieve beoordeling is echter weg. Repressief (tijdens en na de bouw) handhavend optreden kan nog steeds.
Waarom is vergunningvrij bouwen nu niet eenvoudig en beter?
Voordat ik schets hoe het vergunningvrij eenvoudiger en beter kan worden gemaakt, is het een goede Nederlandse gewoonte om eerst de ‘waarom-vraag’ te stellen. De wetgever heeft het voor de gemeenteraden toch al in de Bruidsschat geregeld? Een bruidsschat is immers een gift. En een gegeven paard… Waarom dan zo kritisch op dit cadeau?
Sterker nog, een gemeenteraad kan hier zelfs nog een schepje bovenop doen. De gemeenteraad kan nu immers zelf bepalen wanneer een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken al dan niet nodig is (ik noem het hierna maar even de ‘ruimtelijke bouwvergunning’). Ligt het dan niet meer voor de hand om bouwwerkjes nog eerder vergunningvrij te maken?
Onduidelijkheid en rechtsonzekerheid
Maar wanneer een ruimtelijke bouwvergunningplicht ontbreekt, leidt dit ook tot rechtsonzekerheid en onduidelijkheid. Bij veel betrokken partijen. Niet alleen bij initiatiefnemers (en hun aannemers), maar ook bij hypotheekverstrekkers en de buren natuurlijk.
Initiatiefnemers willen vanzelfsprekend graag weten wat ze volgens het omgevingsplan mogen bouwen en wat niet. In een beetje aanbouw gaat immers nogal wat tijd, energie en vooral geld in zitten. Dat geld komt vaak van een hypotheekverstrekker. Die wil zeker weten dat die aanbouw ook gebouwd mag worden. Dat geldt vaak ook voor de buren. Zeker in stedelijk gebied. Wat doet die aanbouw immers met ‘ons’ zonlicht in de tuin? Schaduwwerking? Uitzicht? Privacy en inkijk?
Rechtsbescherming
Wanneer die vergunningvrije aanbouw (schuur of garage) voor de buren nogal wat bezwaren oproept, dan staan die buren vaak met lege handen. Bij de bestuursrechter hoeven ze immers niet aan te kloppen. Bezwaar aantekenen is dan dus ook niet aan de orde (artikel 7:1 Algemene wet bestuursrecht).
Overigens, wanneer de aanbouw geen ‘ruimtelijke bouwvergunningplicht’ kent, maar wel moet voldoen aan de regels van het omgevingsplan (artikel 22.27 Bruidsschat / voorheen artikel 3, bijlage II Besluit omgevingsrecht), dan ligt dit anders. Maar dan moeten de buren zelf een goede voorziene blik hebben met de omgevingsplanprocedure. Nog los van de vraag of een gemeenteraad vooraf bij ieder woonperceel bepaalt of zelfs kan bepalen of het omgevingsplan ‘meewerkt’ aan onevenredige schaduwwerking of aantasting van de privacy.
Blijft over de civiele rechter. Dit traject is echter geen appeltje-eitje. Voor de civiele rechter staat ook een ander toetsingscriterium voorop, namelijk de onrechtmatige daad. Niet de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit terwijl het doel van de buren hetzelfde blijft.
Concreet gaat het bij de civiele rechter om onrechtmatige hinder (artikel 5:37 Burgerlijk Wetboek / BW in samenhang met artikel 6:162 BW). Het bouwen van een aanbouw leidt echter niet zonder meer tot onrechtmatige hinder. Dat is ook afhankelijk van de ligging en grootte van de tuin van de buren. De situatie door de aanbouw moet wel heel ernstig zijn wil er sprake zijn van een succesvolle rechtsgang naar de civiele rechter.
Alternatieve (om)wegen verkrijgen rechtszekerheid
Nu zou een initiatiefnemer ervoor kunnen kiezen om aan de – vaak toch al overvraagde – gemeente een verklaring vergunningvrij bouwen te vragen. Bij tuinmeubilair of een vlaggenmast zal dat geen enkel probleem zijn.
Anders wordt het al gauw wanneer het gaat om een bijbehorend bouwwerk. Gaat het om een hoekwoning of zo, dan is het nog niet zo simpel (zeker wanneer de aangeleverde gegevens summier zijn) om te bepalen of dit bouwwerk in het achtererfgebied ligt.
Ga maar na, wat een achtererfgebied is, wordt (in bijlage I Bbl) door maar liefst 127 woorden in één zin bepaald. Daar waren voorheen (in artikel 1, bijlage II Bor) maar 41 woorden voor nodig! Aldus de ‘woorden-teller’ van Word.
En dit achtererfgebied bepaalt mede het bebouwingsgebied (bijlage I Bruidsschat), die weer invloed heeft op de maximale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken (artikel 22.27 en 22.36 Bruidsschat).
Ook is zo’n verklaring vergunningvrij bouwen slechts een mededeling (waar nauwelijks kostendekkende leges tegenover staan). Deze verklaring kent geen rechtsgevolgen. Wanneer een burenruzie uiteindelijk leidt tot een handhavingsverzoek tegen het vermeende vergunningvrije bouwwerk, dan kan de initiatiefnemer niet terugvallen op die verklaring.
Daarnaast kan de vergunningvrije status van het bijbehorende bouwwerk worden achterhaald met een officiële aanvraag voor de activiteit bouwen met als doel een besluit dat er geen vergunning nodig is. Maar moet een aanvrager hiervoor alle vereiste stukken aanleveren? En hoe zit het met de leges? Bovendien is het nog maar de vraag of de initiatiefnemer hiervoor altijd een aanvraag indient.
Verder schept een verzoek tot handhaving van de buren wellicht duidelijkheid of het bijbehorende bouwwerk nou vergunningvrij of vergunningplichtig is. Alleen met een handhavingsverzoek weet je zeker dat het nooit meer goed komt met de buren.
Kortom, de zoektocht naar rechtszekerheid is met deze omwegen óf hoogst onzeker voor de initiatiefnemer en onnodig werkdrukverhogend voor gemeenten, óf kostbaar voor en afhankelijk van de initiatiefnemer óf een echte sfeerkiller in de buurt.
Illegaal vergunningvrije bouwwerken blijven staan
Bij een bijbehorend bouwwerk (of een uitbreiding daarvan) zijn talloze aanknopingspunten om de vergunningvrije status ter discussie te stellen. Maar wanneer het gaat om een minimale afwijking van de voorwaarden voor die vergunningvrije status, dan zullen veel gemeenten overgaan tot legalisering van dit bijbehorend bouwwerk. Van een gedwongen sloop zal zelden sprake zijn. Bovendien zullen er niet veel gemeenten zijn die dergelijke illegale bijbehorende bouwwerken hoog op hun prioriteitenlijst van handhavend optreden hebben staan.
Buren die als gevolg van dit bijbehorende bouwwerk de dupe zijn kunnen natuurlijk wel een handhavingsverzoek indienen, maar zullen in de praktijk uiteindelijk aan het kortste eind trekken.
Vergunningvrij is niet regelvrij
In feite is dit al de revue gepasseerd. De technische eisen van het Bbl gelden altijd. Ook bij vergunningvrije bouwwerken. Oerlelijke bouwwerkjes zijn niet onaantastbaar en tussen buren gelden rechten en plichten uit boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (BW), zoals onrechtmatige hinder (artikel 5:37 BW) en afstandseisen voor doorzichtige vensters en balkons (artikel 5:50 BW).
De behoefte aan rechtsbescherming bij de buren, rechtszekerheid bij de initiatiefnemers en hypotheekverstrekkers en duidelijkheid bij vergunningverleners is bij de bijbehorende bouwwerken het meest aanwezig.
Hoe vergunningvrij bouwen ‘eenvoudig’ en ‘beter’ maken?
Goed, maar hoe creëer je nu die kansen om het vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet eenvoudiger en beter te maken? Niet alleen dus voor de initiatiefnemer, maar ook voor de buren en natuurlijk ook voor degene die met dit ‘gereedschap’ moet gaan werken, de vergunningverlener.
Het gaat dus niet om de landelijke lijst met vergunningvrije bouwwerken (artikel 2.29 Bbl), maar om de lijstjes met bouwwerkjes die nu in de Bruidsschat zijn vermeld.
Welke bouwwerkjes vergunningvrij maken?
Maak eerst een selectie uit de bouwwerkjes die voor de buren (of andere derden) de minste overlast of schade opleveren. Dus de bouwwerkjes die voor de buren nauwelijks zichtbaar zijn, geen (zon)licht wegnemen, geen schaduwwerking veroorzaken of de privacy niet aantasten.
Bekijk dan ook of de voorwaarden voor de vergunningvrije status (relatief) makkelijk te toetsen zijn (dus zo weinig mogelijk voor interpretatie vatbaar). Wanneer het omgevingsplan onverminderd van toepassing is (in de zin van artikel 22.27 Bruidsschat), vergeet dan vooral ook niet kritisch te kijken naar de voorwaarden van dat omgevingsplan.
De Bruidsschat is geen limitatieve lijst. Niets staat een gemeenteraad in de weg (zolang de toedeling van functies aan locaties maar evenwichtig is) om hier nog bouwwerkjes aan toe te voegen. Maar hou dus rekening met eventuele overlast of schade bij buren, maak de voorwaarden niet onnodig ingewikkeld en voorkom alsjeblieft onleesbare begrippen die invulling geven aan deze voorwaarden.
Wanneer echt noodzakelijk, kun je hier natuurlijk nog onderscheid maken tussen buitengebied en stedelijk gebied, binnentuinen, etc. Maar om het voor alle partijen overzichtelijk en simpel te houden, zou ik hier voor deze vergunningvrije bouwwerkjes zoveel mogelijk van weg blijven.
Welke bouwwerkjes vergunningplichtig maken?
Voor de (relatief gezien) grotere bouwwerkjes zou er wel sprake moeten zijn van een ‘ruimtelijke bouwvergunningplicht’. Denk hierbij vooral aan de bijbehorende bouwwerken als aanbouwen, tuinhuisjes, garages, etc. Haal die bouwwerkjes maar uit de lijstjes van artikel 22.27 en 22.36 Bruidsschat. De bijbehorende bouwwerken leveren van de vergunningvrije bouwwerken veruit de meeste jurisprudentie op. Vaak via besluiten op handhavingsverzoeken. Dat is niet voor niets. Ze veroorzaken eerder overlast of schade bij buren en de voorwaarden (en begrippen) om een vergunningvrije status te verkrijgen leveren talloze discussies op.
De behoefte aan rechtsbescherming bij de buren, rechtszekerheid bij de initiatiefnemers en hypotheekverstrekkers en duidelijkheid bij vergunningverleners is bij de bijbehorende bouwwerken dan ook het meest aanwezig. Zeker in het stedelijk gebied (voor het buitengebied is het voor deze bouwwerkjes vaak minder spannend).
Bepaal natuurlijk ook in het omgevingsplan dat het verboden is deze bijbehorende bouwwerken zonder omgevingsvergunning uit te voeren (in de zin van artikel 5.1, lid 1 onder a Omgevingswet). Het gaat dan dus om een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (OPA).
Dit heeft als gevolg dat deze omgevingsvergunning moet worden verleend wanneer deze omgevingsplanactiviteit (de bouw van een bijbehorend bouwwerk) voldoet aan de regels van het omgevingsplan (artikel 8.0a Besluit kwaliteit leefomgeving). Op die manier kunnen B&W bij de afweging van het concrete bouwplan ook rekening houden met de specifieke situatie en omstandigheden ter plaatse.
Daarmee krijgt dit vergunningenstelsel een limitatief-imperatief karakter. Wanneer een initiatiefnemer in zijn aanvraag aannemelijk maakt dat het bouwplan voldoet aan de voorwaarden, moet de vergunningverlener de omgevingsvergunning verlenen.
Daarmee breekt dit stelsel met de opzet van een binnenplanse afwijking onder het Wabo-tijdperk. Toen moesten niet alleen de voorwaarden van de betrokken binnenplanse afwijking in acht worden genomen, maar ook was er voor B&W nog steeds aanvullende beslissingsruimte (‘kan’ en het wettelijk criterium van een ‘goede ruimtelijke ordening’).
De initiatiefnemer heeft daarmee ook meer rechtszekerheid (zeker wanneer hij zijn ‘huiswerk’ goed maakt). Ook wordt de initiatiefnemer beter beschermd, omdat de bouw van een bijbehorend bouwwerk met een gevoelig gebruik (denk aan een uitbreiding van een woning of mantelzorg) binnen een milieucontour kan worden voorkomen. Tegelijkertijd is dit vergunningenstelsel voor een initiatiefnemer een stimulans om vooraf met zijn buren te overleggen wat zij van dit bouwplan vinden. Zoals het hoort.
Wanneer in de voorwaarden van deze omgevingsplanactiviteit ook belangen als (zon)licht, schaduwwerking en privacy worden meegenomen, dan weten de buren dat hiermee rekening moet worden gehouden. Mocht dit in hun ogen in de verleende omgevingsvergunning te weinig zijn gebeurd, dan staat een laagdrempelig rechtsbeschermingstraject tot hun beschikking. De toets aan de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ verschuift dan ook niet naar een toets aan ‘onrechtmatige hinder’. Een eventuele ruimtelijke discussie blijft dan ook waar die thuis hoort: bij de bestuursrechter en niet bij de burgerlijke rechter.
En wanneer de omgevingsvergunning eenmaal onherroepelijk is (bijvoorbeeld omdat de buren of uiteindelijk de bestuursrechters zien dat burenbelangen een volwaardige rol hebben gespeeld bij de afweging), dan weet de initiatiefnemer waar hij aan toe is. Dat geldt ook voor de hypotheekverstrekker.
Zorg er dan wel voor dat de onduidelijkheid en rechtsonzekerheid niet via de achterdeur naar binnen glipt. Kijk daarom kritisch naar de redactie van de voorwaarden waaronder de omgevingsplanactiviteit vergund kan worden. Anders wordt het alsnog een schiettent voor advocaten. In dat kader is het ook te prefereren (zacht uitgedrukt) om te werken met bouwvlakken in plaats van niet te lezen begrippen als het ‘achtererfgebied’. Hou het zo simpel mogelijk.
Conclusie
Met deze opinie heb ik een pleidooi gehouden om in het belang van initiatiefnemers, buren én vergunningverleners in het omgevingsplan de vergunningvrije status van de bijbehorende bouwwerken juist af te schaffen in plaats van uit te breiden.
Wellicht ga ik hiermee tegen de tendens in om meer vergunningvrije mogelijkheden te creëren, omdat de Omgevingswet streeft naar ‘eenvoud’ en ‘verbetering’, maar – nogmaals – het is maar aan wie je het vraagt hoe deze twee begrippen moeten worden geduid. Zo kan ‘duidelijkheid’ en ‘rechtszekerheid’ ook onder eenvoud en verbetering worden geschaard.
Meer weten?
Wil je als gemeente meer weten over vergunningvrij bouwen? Meld je dan aan voor een van onze opleidingen over bouwrecht en de Omgevingswet. Bijvoorbeeld de opleiding Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet of Opleiding omgevingsplanactiviteit voor bouwwerken.