2 november 2022 - mr. Samantha Philipsen

Stel: je hebt een mooi stuk grond gekocht in het buitengebied. Je wil daar je droomwoning realiseren. Vol goede moed dien je een aanvraag voor een omgevingsvergunning in bij de gemeente. Wat blijkt? De bestemming van de grond laat een woning niet toe. En de gemeente is niet bereid om van de bestemming af te wijken. De woning is namelijk solitair gelegen en niet in een lint van andere woningen. Je duikt in het ruimtelijke beleid van de gemeente, maar vindt nergens dat een nieuw te bouwen woning in het buitengebied in een lint moet zijn gelegen. Je dient bezwaar in. Bij de hoorzitting van de bezwarencommissie vertelt de gemeente dat deze regel inderdaad niet in het ruimtelijk beleid is opgeschreven, maar een vaste gedragslijn is. Een vaste gedragslijn zou volgens de gemeente ook een toereikende motivering zijn om de omgevingsvergunning te weigeren. Je gaat gedesillusioneerd naar huis en vraagt je af of de gemeente daar gelijk in heeft. 

Dit soort situaties komen in de praktijk geregeld voor. De gemeente heeft allerlei ruimtelijk beleid, maar hanteert daarnaast ook vaste gedragslijnen. Maar is het voldoende als de gemeente in haar besluiten simpelweg verwijst naar de vaste gedragslijn of is er toch meer nodig voor een draagkrachtige motivering van het besluit? Deze vraag beantwoord ik in deze opinie. Eerst ga ik echter in op de vraag wat een beleidsregel is. En wat daarover is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is nodig om de vaste gedragslijn binnen het juiste juridische kader te kunnen plaatsen.

Beleidsregel

In artikel 1:3 lid 4 Awb is uitgelegd wat een beleidsregel is. Dat is: “een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”.

Wat houdt dit nu concreet in? Uit de definitie blijken 3 elementen:

  1. Een algemene regel, die geen algemeen verbindend voorschrift is,
  2. Over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften, bij gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan,
  3. Die bij besluit is vastgesteld.

Duiding eerste element

Het eerste element spreekt over een algemeen verbindend voorschrift. Dat is een naar buiten werkende regel die bindend is voor de daarbij betrokkenen, en die is uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.

Een beleidsregel is niet bindend voor een burger, maar is alleen bindend voor het bestuursorgaan. Beleidsregels hebben als zodanig doorgaans ook geen wettelijke grondslag; ze worden gebruikt bij de uitvoering van een wettelijke bevoegdheid (artikel 4:81 Awb). Daarom kan het bestuursorgaan ook – maar wel alleen in uitzonderlijke gevallen – afwijken van de beleidsregel (artikel 4:84 Awb). 

Duiding tweede element

Met een beleidsregel biedt het bestuursorgaan een burger meer duidelijkheid over hoe het omgaat met een bepaalde bevoegdheid. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de bevoegdheid om af te wijken van de regels van het bestemmingsplan.

Door het gebruik van beleidsregels wordt het handelen door het bestuursorgaan meer uniform. Dat is voor het bestuursorgaan in de uitvoering van zijn bevoegdheid natuurlijk handig. Het wiel hoeft niet steeds opnieuw uitgevonden te worden en bij het nemen van besluiten kan het bestuursorgaan verwijzen naar de beleidsregels. Maar het komt ook de rechtszekerheid ten goede. En dat is weer in het voordeel van de burger.

Duiding derde element

Een beleidsregel moet bij besluit worden vastgesteld. Daarmee moet een beleidsregel dus ook schriftelijk zijn vastgelegd. 

Beleidsregel en besluitvorming

Een bestuursorgaan moet in beginsel overeenkomstig zijn beleidsregels handelen. Dat is wettelijk vastgelegd (4:84 Awb). Voor de motivering van een besluit geldt dat het voldoende is om te verwijzen naar het beleid.

Vaste gedragslijnen kunnen vastliggen in beleidsregels. Maar dat hoeft niet. Ze worden soms ook gewoon in de praktijk van alledag door de ambtenaren toegepast.

Vaste gedragslijn

Naast de beleidsregel, kennen we de zogenaamde vaste gedragslijn. Een bestuursorgaan kan vaste gedragslijnen hanteren in de uitvoering van zijn bevoegdheden. Bijvoorbeeld over de interpretatie van een regel uit het bestemmingsplan. Of over het al dan niet afwijken van een bestemmingsplan voor bepaalde situaties.

Vaste gedragslijnen kunnen vastliggen in beleidsregels. Maar dat hoeft niet. Ze worden soms ook gewoon in de praktijk van alledag door de ambtenaren toegepast. 

Vaste gedragslijn en besluitvorming

Wil een gedragslijn vast zijn, dan zal het bestuursorgaan aantoonbaar consequent volgens die gedragslijn moeten handelen in vergelijkbare situaties. Dit is niet wettelijk vastgelegd, maar is op zichzelf inherent aan het kunnen aannemen van een vaste gedragslijn.

Voor de motivering van een besluit in relatie tot de vaste gedragslijn is in artikel 4:82 Awb een ‘voorschrift’ opgenomen, namelijk: “ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.”

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de afgelopen jaren een aantal uitspraken gedaan over de toepassing van artikel 4:82 Awb. Hieruit blijkt dat de Afdeling eerst beoordeelt in hoeverre de gevolgde vaste gedragslijn als niet kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. Als dat het geval is, dan bekijkt de Afdeling of aannemelijk is gemaakt dat de gedragslijn onjuist is toegepast. Als dat niet aannemelijk is gemaakt (en de gedragslijn dus juist is toegepast), dan komt de Afdeling toe aan de vraag of de gedragslijn in een beleidsregel is vervat of niet en wat dat betekent voor de motivering. Vaste overweging van de Afdeling (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:2693 en ECLI:NL:RVS:2019:2766) is:

“Hoewel de gedragslijn niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mag het college de gedragslijn volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert.”

Dit betekent dus dat een vaste gedragslijn, die niet is vastgelegd in een beleidsregel toch als motivering van een besluit kan dienen. Maar het enkel verwijzen naar de gedragslijn in deze motivering is niet voldoende. Het bestuursorgaan mag de gedragslijn in deze situatie volgen onder de voorwaarde dat het bestuursorgaan de keuze voor het volgen van de gedragslijn bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. 

Conclusie

Uit het bovenstaande volgt dat:

  1. een bestuursorgaan in zijn motivering van een besluit mag verwijzen naar een vaste gedragslijn, als die in een beleidsregel is vastgelegd;
  2. een bestuursorgaan in zijn motivering van een besluit niet mag verwijzen naar een vaste gedragslijn, als die niet in een beleidsregel is vastgelegd. In dat geval moet het bestuursorgaan de keuze voor het volgen van de gedragslijn bij ieder individueel besluit opnieuw motiveren.

 

Meer weten over algemeen bestuursrecht in relatie tot het sociaal en/of ruimtelijk domein? Dat kan met een abonnement op onze online kennisbanken Schulinck Schuldhulpverlening, Schulinck Participatie, Schulinck Wmo, Schulinck Jeugd, Schulinck Inburgering of Schulinck Omgevingsrecht.