Onderdeel van het bestemmingsplan is de plantoelichting (hierna: toelichting). De rol en juridische betekenis van de toelichting varieert. Gaat het om toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan, dan is de toelichting juridisch niet bindend. De toelichting kan in sommige gevallen wel helpen bij de uitleg van planregels. Gaat het echter om de toets of het bestemmingsplan vastgesteld kan of mocht (in geval van beroep) worden door de gemeenteraad, dan is de toelichting juridisch wel bepalend. Hierin staat namelijk de motivering waarom het bestemmingsplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. En een bestemmingsplan kan alleen worden vastgesteld als het plan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
In deze opinie geef ik nader duiding aan de rol en juridische betekenis van de toelichting van het bestemmingsplan.
Toelichting bij het doorlopen van de bestemmingsplanprocedure
Op grond van artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan (en een ontwerp-bestemmingsplan) vergezeld van een toelichting. Hierin moet de gemeente onder meer het volgende opnemen:
- een verantwoording van de gemaakte keuze van bestemmingen
- een beschrijving van de manier waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding
- de behoefte aan de ontwikkeling
- de milieuaspecten, zoals bodem, lucht en geluid.
- de manier waarop burgers en maatschappelijke organisaties zijn betrokken bij de planvorming
- de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
In de toelichting moeten dus thema’s aan de orde komen, die tezamen en in relatie tot elkaar beschouwd, tot de conclusie leiden dat er met het bestemmingsplan sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De toelichting vormt daarmee in feite dus de motivering van het besluit om het bestemmingsplan vast te stellen.
Dit betekent dan ook dat de toelichting ten tijde van de bestemmingsplanprocedure juridisch van groot belang is. De rechter toetst of de motivering die hieruit blijkt voldoende is om het besluit te dragen, als er beroep is ingesteld tegen het bestemmingsplan.
De rol en juridische betekenis van de toelichting varieert
Toelichting bij toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning
Zodra het bestemmingsplan in werking is getreden, vormt het onderdeel van het toetsingskader van een aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen. De vraag is of de toelichting dan ook betrokken moet worden bij die toetsing.
In de rechtspraak (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:846) is al sinds jaar en dag de regel dat de toelichting voor deze toetsing niet bindend is. De toelichting heeft wel betekenis in zoverre dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven. Dit is het geval als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst op zichzelf en in samenhang niet duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
Wat betekent dit nu concreet voor de toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan? Uit de rechtspraak blijken 3 stappen:
1. Je bekijkt eerst of uit de letterlijke interpretatie van de verbeelding en regels overduidelijk blijkt dat het bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan bestaat uit een toelichting, verbeelding en regels. De verbeelding en de regels zijn het juridisch bindende deel als het gaat om de toets van een aanvraag omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan. Als hieruit overduidelijk volgt dat een bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan, dan is de toelichting niet van belang bij die bestemmingsplantoets. Het gaat daarbij om de letterlijke interpretatie van de regels met de verbeelding.
2. Als de letterlijke interpretatie geen duidelijkheid oplevert, dan beoordeel je de regel in relatie tot de overige planregels.
Soms maakt de samenhang tussen de planregels duidelijk wat er met de desbetreffende – onduidelijke – regel wordt bedoeld. De toelichting is ook bij deze stap niet van belang voor de bestemmingsplantoets.
3. Als ook stap 2 tot niets leidt, dan mag je de toelichting wel betrekken bij de toets.
Het zou kunnen zijn dat uit de toelichting blijkt wat de planwetgever heeft bedoeld met de regel.
Hieruit blijkt dus dat de toelichting pas als het echt niet anders kan, een hulpmiddel kan zijn voor de bestemmingsplantoets bij de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen.
Tot slot
De toelichting van een bestemmingsplan kent in juridisch opzicht dus meerdere gezichten. Als het gaat om de bestemmingsplanprocedure, dan is de toelichting juridisch van groot belang.
Deze vormt de motivering van het besluit om het bestemmingsplan vast te stellen. Als het gaat om de bestemmingsplantoets bij de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning voor het bouwen, dan is toelichting juridisch niet bindend. Sterker nog, de toelichting kan pas worden betrokken bij die toets als:
- de letterlijke interpretatie van de regels en verbeelding niet leidt tot een ondubbelzinnige uitleg uitleg van de regel of
- de samenhang tussen de planregels niet leidt tot een ondubbelzinnige uitleg van de regel.
In onze kennisbank Schulinck Omgevingsrecht hebben we een thema gewijd aan de plantoelichting. Daarnaast bieden we een basiscursus Ruimtelijk Ordeningsrecht en bouwen onder de Wabo aan. Hierin besteden we aandacht aan het bestemmingsplan. Zo helpen we je op weg als je vragen hebt over dit onderwerp. Voor hulp bij een concrete casus biedt onze helpdeskfunctie in de kennisbank uitkomst! Heb je geen abonnement op onze kennisbank Schulinck Omgevingsrecht? Dan zijn wij je graag van dienst via een consultancy-opdracht.