Bestuursorgaan komt toezegging niet na
De in de inleiding genoemde situaties zijn niet verzonnen, maar werkelijkheid: de eigenaar van de garage (in Alphen-Chaam) heeft doorgeprocedeerd tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak, die uitspraak deed op 6 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1185). Die volgde, kort gezegd, het 3-stappenplan, zoals we dat al kenden uit de uitspraak over het dakterras (in Amsterdam) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694).
Conclusie in beide zaken was, dat er indertijd een toezegging is gedaan die aan het bestuursorgaan kon worden toegerekend én dat er goede redenen zijn om die toezegging niet na te komen.
Vertrouwensbeginsel: de drie stappen
Een burger moet erop kunnen vertrouwen dat de overheid doet wat zij zegt. Dat was jarenlang gemakkelijker gezegd dan gedaan. Begin 2019 heeft staatsraad Wattel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie geschreven over het vertrouwensbeginsel. Hij vond dat makkelijker zou moeten worden aangenomen dat sprake is van een toezegging die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend en dat het zwaartepunt meer bij de belangafweging zou moeten komen te liggen. Daartoe zouden er 3 vragen moeten worden beantwoord; in de vorm van een stappenplan luiden die als volgt:
- Is er een toezegging gedaan door bijvoorbeeld een bestuurder, een ambtenaar of een derde?
- Zo ja, kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
- Zo ja, dan volgt een afweging van de belangen van degene die op de toezegging vertrouwd heeft, belangen van derden en belangen van de gemeenschap, mede inhoudende de compensatie (schadevergoeding) voor de verliezer.
Voor zowel het Amsterdamse dakterras als de Alphense garage gold, dat er een toezegging gedaan was door een ambtenaar, die aan het bevoegde bestuursorgaan moest worden toegerekend (stappen 1 en 2).
Stap 3 kan als resultaat hebben dat gerechtvaardigde verwachtingen niet altijd worden gehonoreerd. Dat kan gevolgen hebben voor het bestuursorgaan: dat moet dan aandacht besteden aan de vraag of de persoon wiens vertrouwen wordt geschonden, recht heeft op vergoeding van schade wegens het besluit dat ‘toch’ wordt genomen.
In de zaak van het Amsterdamse dakterras kwam de bestuursrechter niet zo ver, omdat de conclusie was dat er geen zwaardere belangen waren dan die van de eigenaar: het dakterras mocht blijven.
Schadevergoeding na gerechtvaardigd vertrouwen?
In de zaak van de Alphense garage was dat anders: de bestuursrechter vond dat indertijd een toezegging was gedaan die nu aan het bestuursorgaan kon worden toegerekend, maar tegelijkertijd ook dat er goede redenen waren om die toezegging niet na te komen. Het primaire besluit (namelijk de last onder bestuursdwang) kon daarom in stand blijven. Maar: hoewel de beslissing op bezwaar dezelfde strekking had, werd die wél vernietigd. De reden: het bestuursorgaan moet bij de nieuwe heroverweging van het primaire besluit aandacht besteden aan de schade die de burger door de schending van het gewekte vertrouwen – lees: de onjuiste mededeling van de ambtenaar of de gezagsdrager – mogelijkerwijs heeft geleden. De eigenaar van de Alphense garage had immers in ieder geval € 86.000 bouwkosten gehad. De rechter formuleert dat als volgt (r.o. 3.4): “De rechtbank is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat voor het college bij handhaving de verplichting kan ontstaan om de door appellant sub 1 te lijden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Omdat het college geen aanleiding meer zag tot handhaving over te gaan, is het bij het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar niet toegekomen aan het innemen van een standpunt over vergoeding van schade die [de eigenaar van de garage] zou lijden bij handhavend optreden. Het college zal bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar daarover alsnog moeten beslissen.”
Een rechtmatig handhavingsbesluit kan verplichten tot schadevergoeding als daaraan onjuiste overheidsinformatie vooraf is gegaan.
Wat zou het bestuursorgaan in zo’n geval kunnen doen?
Kort gezegd: er zijn twee afzonderlijke aspecten te onderscheiden. Het besluit om handhavend op te treden kan immers wel degelijk rechtmatig zijn; daarvoor zijn immers -in het geval van de Alphense garage- inhoudelijke (omgevingsrechtelijke) argumenten aan te voeren. Wel is de toezegging als zodanig onrechtmatig: daarmee werd immers onjuiste informatie gegeven, waarop (in dit geval door de eigenaar van de garage) ten onrechte vertrouwd werd. De Afdeling maakt geen duidelijk onderscheid tussen het besluit om handhavend op te treden en het geven van onjuiste informatie. Bovendien laat de Afdeling de gemeente Alphen-Chaam in het ongewisse over de manier waarop de oplossing concreet vorm zou kunnen krijgen.
De gemeente zou in deze situatie de volgende concrete stappen kunnen nemen:
- Beslis op het bezwaar door te besluiten over het (alsnog) handhavend optreden;
- Neem een afzonderlijke beslissing op het verzoek om schadevergoeding;
- Stuur beide beslissingen tegelijkertijd aan de belanghebbenden.
Die handelwijze geeft meer ruimte om de keuze tussen het wel of niet handhavend optreden (en het wel of niet nakomen van gedane toezeggingen hierover) uitsluitend van ruimtelijk relevante factoren en belangen af te laten hangen. Beide beslissingen zijn besluiten in de zin van de Awb, en kunnen afzonderlijk aan de bestuursrechter worden voorgelegd. Het is aan hem om te bepalen of beide beslissingen gezamenlijk één appellabel besluit vormen (art. 7:1 lid 1 onder a Awb), dan wel of de beslissing over het verzoek om vergoeding van schade de start van een zelfstandige verzoekschriftprocedure vormt (art. 8:90 lid 2 Awb, bezien in samenhang met art. 8:4 lid 1 onder f Awb).