Moet er een inburgeringsverordening komen?
Eerst een stapje terug naar de oude Wet inburgering (2007). Die droeg de gemeenten namelijk op bij verordening regels vast te stellen over verschillende onderwerpen, bijvoorbeeld over de rechten en de plichten van de inburgeringsplichtigen en de hoogte van de bestuurlijke boete bij een overtreding van de Wet inburgering. De artikelen waarin dit werd geregeld vormden de wettelijke grondslag voor de gemeentelijke inburgeringsverordening.
Hoe zit dit in de nieuwe Wet inburgering 2021? In de nieuwe Wet inburgering 2021 zijn geen bepalingen opgenomen waarin de wetgever de gemeenteraad de opdracht geeft bij verordening regels vast te stellen (zogenoemde medebewindsbepalingen). In het wetsvoorstel zoals dat aan de Tweede Kamer destijds werd aangeboden, was wel nog geregeld dat de gemeenteraad bij verordening de hoogte van de gemeentelijke bestuurlijke boetes bepaalt en daarbij nadere regels stelt omtrent de omstandigheden waaronder deze worden opgelegd. Nadien is artikel 26 lid 3 Wet inburgering 2021 geamendeerd. Het artikel is geschrapt waardoor de gemeenteraad niet langer een boeteverordening hoeft vast te stellen.[1] De maximale hoogte van de boetes als bedoeld in de artikel 22 t/m 25 van het wetsvoorstel staan nu in artikel 26 lid 1 Wet inburgering 2021. Kortom, de gemeenteraad heeft géén verordeningsplicht op grond van de Wet inburgering 2021.
In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet inburgering 2021 en het daarop gebaseerde Besluit en de Regeling wordt slechts één enkele keer wel iets aangegeven over een verordening (Kst. 35483-66): “Het ligt voor de hand dat gemeenten in een gemeentelijke verordening opnemen in welke gevallen zij het instrumentarium uit de Wet inburgering 2021 inzetten en in welke gevallen die uit de Participatiewet”. Echter, in de wet zelf is hier geen bepaling over opgenomen.
Veel onderwerpen worden bij het nieuwe inburgeringsstelstel goeddeels al door de nieuwe wet zelf geregeld en bij het college van Burgemeester en Wethouders belegd.
Maar mag de gemeenteraad dan wel een verordening maken?
Dit is een andere vraag dan de voorgaande en moet beantwoord worden aan de hand van de Gemeentewet. Het staat de gemeenteraad op grond van artikel 121 Gemeentewet vrij om zogenoemde autonome verordeningsbepalingen vast te stellen. Voor het bevestigende antwoord op de vraag of de gemeenteraad bij verordening regels mag stellen over onderwerpen die ook in de Wet, Besluit en Regeling inburgering 2021 zijn geregeld, gelden twee uitgangspunten:
- er mag geen doorkruising zijn van hogere regelgeving (Wet, Besluit en Regeling inburgering 2021);
- die hogere regelgeving mag niet uitputtend bedoeld zijn. Is de hogere regelgeving uitputtend bedoeld, dan heeft de hogere regelgever met andere woorden een gesloten stelsel tot stand willen brengen en er is geen ruimte voor verdere gemeentelijke regeling van het onderwerp.
Bovenstaande criteria worden nader ingekleurd door een derde uitgangspunt: de gemeenteraad mag niet op de stoel van het college gaan zitten. Wanneer een bevoegdheid bij het college is neergelegd, dan mag de gemeenteraad daarover geen regels stellen in een verordening. Veel onderwerpen worden bij het nieuwe inburgeringsstelstel goeddeels al door de nieuwe wet zelf (en de daarop gebaseerde Besluit en Regeling) geregeld en bij het college van Burgemeester en Wethouders belegd. Om die reden is de mogelijkheid om bij verordening regels te maken vrij beperkt. Enkele voorbeelden van onderwerpen waarvan ik denk dat wel bij verordening regels gemaakt kunnen worden zijn: bestrijding van fraude door taalscholen, verrekening boete met bijstandsuitkering en cliëntparticipatie.
Wel beleidsregels?
Het college kan in principe beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid (artikel 1:3 lid 4 Awb en artikel 4:81 Awb). Het kan daarbij gaan om een uitwerking van hoe het college omgaat met een door de wet gegeven bevoegdheid. Zoals reeds opgemerkt worden veel onderwerpen in de Wet inburgering 2021 belegd bij het college. Het college heeft de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over bijvoorbeeld de brede intake, het PIP, het PVT, de MAP, maatschappelijke begeleiding, voortgangsgesprekken met inburgeringsplichtigen, schakelen naar een andere leerroute, afschalen van B1-niveau naar A2-niveau.
Conclusie
Hoewel veel gemeenteraden nog in de veronderstelling verkeren dat ze over veel onderwerpen betreffende de Wet inburgering 2021 regels mogen stellen in een verordening, is deze mogelijkheid maar heel beperkt. De Wet inburgering 2021 geeft de gemeenteraad namelijk géén opdracht om (zogenoemde medebewinds)verordenings-bepalingen op te stellen. Daarnaast is voor de meeste onderwerpen de (uitvoerings) bevoegdheid bij het college neergelegd. Daarover kan de gemeenteraad, gelet op artikel 121 Gemeentewet, geen (zogenoemde autonome) verordeningsbepalingen stellen.
[1] Kamerstukken II 2019–2020, 35 483, nr. 15