De Afdelingsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:1730) had betrekking op een geschil over de aanspraak op huurtoeslag, maar geldt ook voor procedures over omgevingsrechtelijke besluiten. In deze opinie zet ik uiteen welke gevolgen dit heeft voor een bestuursorgaan dat wordt geconfronteerd met een beroepsprocedure over een beslissing op bezwaar waarbij een primair besluit – zoals een omgevingsvergunning volledig is heroverwogen (artikel 7:11 Awb) terwijl het bezwaar te laat is gemaakt (artikel 6:11 Awb).
Geen enkele partij klaagt over het niet tijdig maken van bezwaar
De bestuursrechter moet het geschil beslechten aan de hand van de gronden die de eisende partij tegen de bestreden beslissing op bezwaar heeft aangevoerd (artikel 8:69 lid 1 Awb). De bestuursrechter mag geen punt van de termijnoverschrijding maken. Er bestaat dus geen geldige reden voor het stellen van vragen over – bijvoorbeeld – de bekendmaking van het primaire besluit of de reden voor het traag reageren op dit besluit.
Het college concludeert dat het bezwaar ‘toch’ niet-ontvankelijk is
Ook in zo’n geval mag de bestuursrechter geen punt van de termijnoverschrijding maken; gelet op wat is overwogen in de punten 2 en 5 van de Afdelingsuitspraak van 4 augustus 2021. Dit betekent concreet dat het college een vergissing over de tijdigheid van het bezwaar en/of de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding na het nemen van de beslissing op bezwaar niet kan herstellen.
De eisende partij betoogt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is
Situatie: eiser vraagt en krijgt een omgevingsvergunning; een omwonende maakt bezwaar; het college verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit en weigert de gevraagde vergunning alsnog.
Eiser wil met zijn betoog bereiken dat de bestuursrechter de beslissing op bezwaar vernietigt en zelf in de zaak voorziet (artikel 8:72 lid 3 onder b Awb) door het bezwaar alsnog ongegrond te verklaren, zodat de verleende omgevingsvergunning herleeft.
De bestuursrechter moet het betoog van eiser inhoudelijk beoordelen, en in dit kader onderzoek verrichten naar de bekendmaking van het primaire besluit (dus: de verleende omgevingsvergunning), de verzending van het bezwaarschrift en eventueel de reden voor de termijnoverschrijding. Hierbij geldt dat de bewijslast voor de bekendmaking rust op de schouders van het college maar die voor de verzending op de schouders van de bezwaarmaker, en dat de bezwaarmaker moet wijzen op feiten en omstandigheden waaruit kan worden afgeleid dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is. Eiser kan volstaan met de stelling dat het bezwaar onverschoonbaar te laat is gemaakt.
De derde-belanghebbende betoogt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is
Situatie: een burger vraagt en krijgt een omgevingsvergunning; een omwonende maakt bezwaar; het college verklaart het bezwaar ongegrond en laat de gevraagde omgevingsvergunning in stand. Daartegen stelt de omwonende beroep in. In de procedure bij de bestuursrechter fungeert de omwonende als eiser. De aanvrager en houder van de omgevingsvergunning moet als derde-belanghebbende bij de beroepsprocedure worden betrokken (artikel 8:26 Awb).
De derde-belanghebbende wil met zijn betoog bereiken dat de bestuursrechter niet toekomt aan een beoordeling van de materiële gronden die eiser tegen de bestreden beslissing op bezwaar – en de in stand gelaten omgevingsvergunning – heeft aangevoerd, en uiteindelijk dat de omgevingsvergunning zonder heroverweging onherroepelijk wordt.
De bestuursrechter moet ook het betoog van de derde-belanghebbende inhoudelijk beoordelen. En hier geldt – eveneens – dat de derde-belanghebbende geen bewijslast heeft bij de beantwoording van de feitelijke deelvragen die nodig zijn voor de beantwoording van de juridische hoofdvraag of het bezwaar ontvankelijk is. Op dit punt zijn het college (bekendmaking van het primaire besluit) en eiser (verzending van het bezwaarschrift) aan zet.
Wat kan de bestuursrechter doen?
Zoals gezegd, mag de bestuursrechter niet langer ambtshalve beoordelen of het bezwaar wegens een onverschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk is. Tegelijkertijd moet hij beroepsgronden aanvullen (artikel 8:69 lid 2 Awb), dit wil zeggen: feitelijke stellingen van de eisende partij vertalen tot juridisch relevante argumenten. In het verlengde hiervan behoort de bestuursrechter het verhaal van de derde-belanghebbende zo ruimhartig mogelijk uit te leggen, zeker als de derde niet beschikt over een professionele gemachtigde. Hierbij moet worden bedacht dat de bezwaartermijn alles heeft te maken met het rechtszekerheidsbeginsel; als zes weken na de bekendmaking van een vergunning nog niemand met bezwaren zich heeft gemeld, mag de houder er meestal op vertrouwen dat ‘zijn’ vergunning onherroepelijk is.
Het ligt allereerst op de weg van het college om ervoor te zorgen dat geen discussie over de (datum van) bekendmaking van het primaire besluit kan ontstaan (…). Daarnaast verdient het aanbeveling om ook de ontvangst van bezwaarschriften adequaat te administreren.
Wat moet het college doen?
Inmiddels moge duidelijk zijn dat de bestuursrechter ook in de toekomst met enige regelmaat zal moeten oordelen over de ontvankelijkheid van het bezwaar als tussen de datering van het primaire besluit en die van het bezwaarschrift een periode van meer dan zes weken zit, ondanks de Afdelingsuitspraak van 4 augustus 2021. Wat betekent dit voor het college?
Het ligt allereerst op de weg van het college om ervoor te zorgen dat geen discussie over de (datum van) bekendmaking van het primaire besluit kan ontstaan, door hetzij dit besluit per aangetekende post te verzenden hetzij een deugdelijke verzendadministratie zorgvuldig bij te houden. Daarnaast verdient het aanbeveling om ook de ontvangst van bezwaarschriften adequaat te administreren. Er bestaat immers een kans dat tijdens de beroepsprocedure ‘gedoe’ over de ontvankelijkheidsvraag ontstaat.
Verder moet het college tijdens de bezwaarfase zorgvuldig nagaan of het bezwaar tijdig – dan wel verschoonbaar te laat – is gemaakt. Na het nemen van de beslissing op bezwaar kunnen vergissingen op dit punt namelijk niet meer worden hersteld, met mogelijk vervelende gevolgen voor de burger die erop vertrouwde dat ‘zijn’ vergunning onherroepelijk was. Wellicht ziet zo’n burger reden voor een schadeclaim als achteraf blijkt dat het college de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar over het hoofd heeft gezien.
Tot slot: is traag reageren op een besluit altijd te laat maken van bezwaar?
Is een trage reactie van een belanghebbende altijd een te laat gemaakt bezwaar (artikel 6:4 Awb)? Of betreft het een tijdig verzoek om terug te komen van een onherroepelijk geworden besluit (artikel 4:6 Awb)? Dat maakt veel uit, voor zowel de beantwoording van de vraag of aanleiding tot heroverweging bestaat (onverschoonbaar te laat? Nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden?) als de kwestie wat een belanghebbende moet doen tegen een beslissing die hem niet aanstaat (beroep; bezwaar).
Klanten van Wolters Kluwer Schulinck Omgevingsrecht kunnen dit soort kwesties te allen tijde aan de orde stellen in een helpdesk-vraag. Binnen twee dagen krijgen zij een antwoord op maat van doorgewinterde experts.