Wat zijn toepasbare regels?
Een van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet is een betere dienstverlening. Vooral het Digitaal Stelsel Omgevingswet moet daar (uiteindelijk) een bijdrage aan leveren. Een van de manieren om burgers en bedrijven te helpen is het opstellen van toepasbare regels. Dit wordt omschreven als ‘begrijpelijke vertalingen van juridische regels’.
Op 3 onderdelen moeten of kunnen toepasbare regels worden gemaakt:
- Bij de vergunningcheck: burgers of bedrijven kunnen hier controleren of voor een project een vergunning nodig is of melding moet worden gedaan. De toepasbare regels zijn hier de vragenbomen die zij hiertoe moeten invullen. Dit is niet verplicht. Maar een bestuurlijke afspraak is dat het “huidige dienstverleningsniveau” behouden moet blijven.
- Bij aanvragen: burgers en bedrijven kunnen hier een melding doen of vergunning aanvragen. De toepasbare regels zijn hier de indieningsvereisten, oftewel de informatie die nodig is voor de afhandeling van de aanvraag. Dit is verplicht op basis van artikel 14.2 lid 3 Omgevingsbesluit.
- Bij maatregelen op maat: burgers of bedrijven kunnen hier zien welke maatregelen ze bij het uitvoeren van een activiteit moeten nemen. De toepasbare regels zijn hier de regels en voorschriften op maat. Net als bij de vergunningcheck is het niet verplicht. Maar ook hier is de bestuurlijke afspraak dat het “huidige dienstverleningsniveau” behouden moet blijven.
De vergunningcheck is er nu ook al. Er komen er onder de Omgevingswet wel (veel) meer. Maar hebben deze vergunningchecks nu een ‘juridische status’? Korte antwoord: nee. Wordt dit anders onder de Omgevingswet? Korte antwoord: nee… toch?
Nu (Wabo/ Wro)
De vergunningcheck is bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan de orde geweest. Rechtzoekende was ervan overtuigd dat er geen vergunning noodzakelijk was voor zijn project. Dit op grond van de uitkomst uit de vergunningcheck. Achteraf bleek echter dat toch een vergunning noodzakelijk was en ging het bevoegd gezag over tot handhaving. De rechtzoekende beriep zich op het vertrouwensbeginsel: hij mocht er op grond van de uitkomst van de vergunningcheck toch op vertrouwen dat er geen vergunning voor zijn project noodzakelijk was?
De Afdeling vond van niet. Er staat namelijk een voorbehoud bij de vergunningcheck. Er kunnen geen rechten aan worden ontleend (ABRvS 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:736). Los daarvan kijkt de Afdeling altijd kritisch bij meldingsformulieren of er gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan. De uitkomst is namelijk afhankelijk van wat ingevoerd wordt. Als foutieve informatie wordt ingevoerd, krijg je de verkeerde uitkomst.
Dit was het geval bij een zaak waarin rechtzoekende had verklaard dat zijn project paste in het bestemmingsplan. Dit “terwijl hij door raadpleging van het bestemmingsplan vrij eenvoudig had kunnen weten dat hij niet aan de desbetreffende voorwaarde voldeed” (zie ABRvS 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3418).
Straks (Omgevingswet)
De termen ‘vergunningcheck’ of ‘toepasbare regels’ kom je niet als zodanig tegen in de Omgevingswet. In paragraaf 20.5.2 van de Omgevingswet is de wettelijke basis voor de landelijke voorziening en de inrichting op hoofdlijnen opgenomen. Voor het overige wordt verwezen naar de uitwerking in AMvB’s en ministeriële regelingen. In de wetsgeschiedenis staat benadrukt dat het DSO een ‘belangrijk hulpmiddel’ is (Kamerstuk 34986, nummer 3, pagina 48):
“Het DSO is een belangrijk hulpmiddel voor de uitvoering van de Omgevingswet. De informatie die wordt gepresenteerd zal dan ook moeten voldoen aan kwaliteitsmaatstaven. Deze informatie treedt echter niet in de plaats van geldende regels of van besluiten van het bevoegd gezag. Zo zal bijvoorbeeld de uitkomst van een vragenboom ter oriëntatie op vergunningplichten, de geldende regelgeving niet vervangen. Bij het presenteren van informatie via de landelijke voorziening zal de gebruiker uiteraard worden geïnformeerd over de rechten die aan de informatie kunnen worden ontleend.”
Met andere woorden, het is onder de Omgevingswet nog steeds niet mogelijk om rechten te ontlenen aan de vergunningcheck. De disclaimer komt terug. Het is en blijft dus een hulpmiddel.
In de praktijk hecht men veel waarde aan de vergunningcheck: te veel waarde?
Maar de praktijk is wel weerbarstiger. Een aantal factoren spelen hierbij een rol.
- In de praktijk hecht men veel waarde aan de vergunningcheck: te veel waarde?
Ter illustratie: In het debat in de Eerste Kamer op 7 maart 2023 over de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd gewezen op het belang van de rechtszekerheid. Met als voorbeeld de verwijzing naar een ondoorzichtige vergunningcheck. De vraag werd ook gesteld of mensen niet zullen denken dat ze rechten kunnen ontlenen aan het DSO. Minister de Jonge benadrukte dat er -net als nu- een disclaimer zou komen bij de vergunningcheck. Tegelijk noemde hij de vergunningcheck in het debat als een van de 3 voorbeelden hoe inzichtelijk is welke milieuregels gelden. Daarnaast had het mkb gevraagd of er voor inwerkingtreding van de Omgevingswet nog 129 (!) verdiepende vragenbomen komen.
Toepasbare regels lijken soms bijna een doel op zich, niet alleen voor de aanvragen (waar ze verplicht zijn) maar ook voor de vergunningcheck (waar ze niet verplicht zijn).
- Burgers moeten op een “laagdrempelige en gebruiksvriendelijke wijze” hun rechten af kunnen leiden uit het DSO: kunnen ze dit?
Dit komt uit de position paper Omgevingswet-DSO van 24 februari 2023 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling maakt zich zorgen over de raadpleegbaarheid van het omgevingsplan. Zowel voor haarzelf als voor de burger. De Afdeling waarschuwt voor uitholling van de rechtsbescherming als het in de praktijk voor een doorsnee burger onmogelijk is zijn weg te vinden in het DSO.
Als dit het geval is, is het een burger dan aan te rekenen dat hij op basis van een vergunningcheck de verkeerde conclusies trekt? De redenatie “u had in het omgevingsplan kunnen kijken” zal de Afdeling dan wellicht niet meer volgen.
- Er zijn steeds slimmere koppelingen tussen de jurisch bindende en juridisch niet-bindende onderdelen van het DSO: soms te slim?
Slimme koppelingen, klinkt als fantastisch nieuws. Maar dat ligt aan de koppeling. Als digi-dummy kreeg ik tekst en uitleg van collega Tom Voermans. De koppeling is een verbinding tussen verschillende systemen. Die kan simpel of geavanceerd zijn. Er bestaat geavanceerde software die de vergunningcheck centraal stelt. Als iemand die vergunningcheck aanpast, wordt de daaraan gekoppelde inhoud van het omgevingsplan automatisch aangepast.
Met andere woorden: het omgevingsplan volgt dan de vragenboom. Aan elke wijziging van het omgevingsplan moet echter wel een besluit van het bevoegd gezag vooraf gaan. Als dit niet het geval is, lijkt zo’n geautomatiseerde mutatie mij in beginsel niet rechtsgeldig.
Zie ik door de bomen het bos nog?
Stel dat alle 3 de bovenstaande factoren samenkomen. Ik vraag me af of het juridische belang van de vergunningcheck dan misschien groter wordt. Bijvoorbeeld als de Afdeling vindt dat het omgevingsplan zoals dat zichtbaar is in het DSO niet goed inzichtelijk maakt voor de burger wat diens rechten zijn. Een reëel alternatief is dan de vergunningcheck met beslisbomen. Zeker als die beslisbomen in het werkproces het centrale punt zijn van waar wijzigingen in het omgevingsplan worden aangestuurd.
In elk geval pleit het voor:
- grote zorgvuldigheid bij het opstellen van de vragenbomen
- goede communicatie naar burgers en bedrijven over de status van vergunningchecks
- goede afstemming tussen degene die de toepasbare regel maakt en onderhoudt en degene die het omgevingsplan maakt en onderhoudt
- voldoende goede medewerkers bij de overheid om vragen van burgers te beantwoorden
- een goede juridische basis vóór de toepasbare regel wordt opgesteld
Over de laatste: de juridische regel volgt -als het goed is- de ambities die je hebt over een bepaald onderwerp in een bepaald gebied op een bepaalde locatie. En die ambities zijn nog volop in ontwikkeling in het ruimtelijke / fysieke domein.
Tot slot
Wordt het nu eenvoudiger en beter door de vergunningcheck en vragenbomen? En wordt de dienstverlening beter? Maken we mensen blijer met de vragenbomen? Laten we positief blijven: dat is best mogelijk. Maar dat vereist wel dat je goed doordenkt en doorziet waar je mee bezig bent.
En wat is er in de tussentijd gebeurd met mijn zonnepanelen? Ach, mijn man heeft die allang op het dak liggen. Als jurist zie ik vaak beren op de weg. Daar heeft hij minder last van. Wel mooi. Zoals Albert Einstein zei: “If I had my life to live over again I’d be a plumber.”
Meer weten?
In onze opleiding DSO: van juridische naar toepasbare regels nemen we de cursisten mee in de do’n en dont’s bij het maken van toepasbare regels. Aan de hand van een aantal voorbeelden werken wij stap voor stap aan het opstellen van een waardevolle toepasbare regel.