Vertrouwensbeginsel voor dummies
Het vertrouwensbeginsel is een van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit zijn belangrijke regels over de omgang van de overheid met burgers (en andere private partijen). De overheid moet betrouwbaar zijn. Als de overheid een burger toezegt op een bepaalde manier te zullen handelen, dan moet de burger hierop kunnen vertrouwen. Dit vertrouwen moet wel gerechtvaardigd zijn. Van de burger wordt dus ook oplettendheid verwacht. Maar ambtenaren en bestuurders moeten in hun communicatie natuurlijk altijd goed opletten dat ze niet onterecht verwachtingen wekken, die ze vervolgens niet kunnen nakomen. Immers, belofte maakt schuld.
Stappen bij het vertrouwensbeginsel
Het is niet zo eenvoudig te beoordelen of iemand met succes een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Hiervoor moet een stappenplan worden doorlopen.
De 3 stappen bij de beoordeling of een beroep op het vertrouwensbeginsel terecht is, zijn:
- Is bij een belanghebbende gerechtvaardigd vertrouwen gewekt over de uitoefening van een bevoegdheid door het bestuursorgaan?
Er moet sprake zijn van een concrete TOEZEGGING, gericht aan de burger zelf. Er wordt in de rechtspraak uitgegaan van een ‘redelijk denkend’ burger. Deze burger hoeft geen proefschrift over het bestuursrecht te hebben geschreven maar er mag verwacht worden dat hij kritisch en oplettend blijft en doorvraagt bij twijfel over de toezegging. Daarnaast is het belangrijk dat een burger alle relevante informatie heeft verstrekt aan de overheid en niets achterhoudt.
NEE: geen sprake van schending vertrouwensbeginsel
JA: ga naar stap 2.
- Kan het gewekte vertrouwen aan het bestuursorgaan worden toegerekend?
Het is belangrijk WIE de toezegging doet. Mag de burger ervan uitgaan dat degene die het vertrouwen wekt ook de opvatting weergeeft van het bestuursorgaan dat over de kwestie gaat? Dit zal eerder het geval zijn bij een wethouder dan bij een receptionist.
NEE: geen sprake van schending vertrouwensbeginsel
JA: ga naar stap 3.
- Belangenafweging: weegt het belang van het (alsnog) honoreren van het vertrouwen (dus: het belang van het individu) op tegen het algemeen belang, de belangen van derden en het belang van naleving van de wet?
Een overheid heeft MEERDERE BELANGEN af te wegen. Als de overheid niet handelt volgens het gewekte vertrouwen, dan heeft dat vaak een reden. Een toezegging kan in elk geval niet altijd ‘klakkeloos’ nagekomen worden zonder te kijken naar eventuele andere belangen die geraakt worden.
JA:
Alsnog handelen volgens het gewekte vertrouwen
NEE:
De burger die een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel heeft mogelijk recht op schadevergoeding. Hierover ging het advies van A-G Snijders. Lees verder in deze opinie.
Een bestuursorgaan zal zich bij het nemen van het besluit -waarin het vertrouwen niet wordt gehonoreerd- al moeten buigen over de schade voor de burger en de hoogte van de schadevergoeding.
Kan aanspraak op schadevergoeding worden gemaakt?
A-G Snijders ging in zijn conclusie in op de vraag “wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt.
Wanneer?
Antwoord A-G Snijders: als het vertrouwensbeginsel is geschonden maar een ander belang zwaarder weegt dan het belang van de burger bij nakoming van de toezegging
Hier spelen enkele andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol. Dat een toezegging is gedaan aan een individuele burger is nog geen reden om geen zorgvuldig besluit te nemen. Dus:
- Moet het bestuursorgaan nagaan wat de betrokken belangen zijn (zorgvuldige voorbereiding, artikel 3:2 Awb)
- Moet hij goed motiveren of en zo ja, waarom er sprake is van belangen die zwaarder wegen (motiveringsbeginsel, artikel 3:46 Awb)
Spoiler alert: vaak wegen andere belangen zwaarder dan het individuele belang van nakomen van de toezegging. Dit is bijvoorbeeld zo bij strijd met een wettelijk voorschrift. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is hierin vrij principieel (zie ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807):
“Het honoreren van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen waardoor strijd ontstaat met een wettelijk voorschrift is alleen dan aanvaardbaar als het buiten toepassing laten van het wettelijk voorschrift niet leidt tot aantasting van (mede) door dat voorschrift beschermde belangen van derden of van zwaarder wegende algemene belangen.”
Op grond waarvan?
Antwoord A-G Snijders: op grond van het vertrouwensbeginsel
Er zijn dus andere belangen die zwaarder wegen dan het individuele belang bij het nakomen van de toezegging. Het besluit op zichzelf is dan rechtmatig. Waarom dan toch de schade vergoeden? En welke schade? En wanneer?
Er zijn een aantal potentiële juridische grondslagen voor de schadevergoeding. Sommige ‘matchen’ echter niet helemaal goed:
- Het égalitébeginsel: hierbij gaat het om vergoeding van schade die ontstaat doordat een individuele burger of kleine groep burgers bijzonder en abnormaal worden getroffen door -op zichzelf- rechtmatige en noodzakelijke maatregelen door de overheid
- Dit past niet goed omdat er bij dit beginsel altijd een bepaald maatschappelijk risico bestaat op nadeel. Dit leidt ertoe dat er OF maar gedeeltelijke schadevergoeding plaatsvindt OF dat het maatschappelijk risico nihil zou zijn
- De onrechtmatige daad: hierbij gaat het om onrechtmatig handelen van de overheid richting de burger
- Dit past niet goed omdat er niet altijd sprake hoeft te zijn van onrechtmatigheid. Ook is de burgerlijke rechter de enige die bevoegd is deze schadevergoeding toe te wijzen. Het besluit zelf is immers rechtmatig: andere belangen wegen zwaarder.
- Het evenredigheidsbeginsel: hierbij gaat het om de balans tussen de belangen van het besluit ten opzichte van de belangen van de burger; die burger mag niet in verhouding zeer nadelig geraakt worden door de gevolgen van een besluit
- Dit past niet goed omdat de evenredigheidstoets ook al een beetje zit in de afweging dat er belangen zwaarder wegen dan het belang van het individu. Ook leidt het mogelijk -net als het égalitébeginsel- slechts tot vergoeding van een deel van de schade.
Volgens A-G Snijders is het vertrouwensbeginsel dan ook de beste juridische grondslag voor schadevergoeding. De rechtspraak steunt inhoudelijk al volledig op het vertrouwensbeginsel. Het is daarnaast in lijn met artikel 4:50 lid 2 Awb. Dit artikel bepaalt dat na intrekking van een subsidie -op rechtmatige gronden- de schade moet worden vergoed die de subsidieontvanger lijdt omdat hij in vertrouwen op de subsidie anders handelt dan dat hij zonder de subsidie heeft gedaan.
“Deze plicht ontstaat met en door het besluit en zal bij het besluit onder ogen moeten worden gezien.”
Een bestuursorgaan zal zich dus bij het nemen van het besluit -waarin het vertrouwen niet wordt gehonoreerd- al moeten buigen over de schade voor de burger en de hoogte van de schadevergoeding. Volgens A-G Snijders moet de schadevergoeding (en hoogte ervan) ook een rol spelen bij de belangenafweging.
In hoeverre?
Antwoord A-G Snijders: dispositieschade
De dispositieschade is de schade die het direct gevolg is van de -niet nagekomen- toezegging. Er moet een ‘condicio sine qua non’ zijn: zonder de toezegging was de schade niet ontstaan. Daarnaast is het schade die door overheid voorzienbaar was als ‘normaal gevolg’ van deze toezegging. Met andere woorden: de burger heeft iets gedaan of nagelaten op grond van het vertrouwen. Misgelopen inkomsten vormen geen dispositieschade en komen niet voor vergoeding in aanmerking.
A-G Snijders pleit er ook voor om andere uitgangspunten van schadevergoeding van het burgerlijk recht over te nemen. Dit betekent: geen te ver verwijderd verband (redelijkheid) en geen nadelen die komen door toevallige bijzondere omstandigheden (voorzienbaarheid).
Let op!
Het is nog de vraag of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze conclusie zal volgen. A-G Snijders zegt dat de vraag gesteld kan worden of het bepalen van het recht op schadevergoeding bij schenden van het vertrouwensbeginsel “de rechtsvormende taak van de rechter niet te buiten gaat”. Met andere woorden: is het niet aan de wetgever om dit te regelen?
Vertrouwensbeginsel ≠ vertrouwen
Dus: wordt vervolgd. Een rechtmatig besluit is niet altijd een rechtvaardig besluit, daarom moet de overheid bij geschonden vertrouwen een burger in de schade compenseren. De vraag is of de schadevergoeding voldoende zal zijn om het geschade vertrouwen van de burger (en vaak zijn omgeving) in de overheid te doen herstellen. Vermoedelijk niet.
Immers:
- Achter elk vertrouwen zit een verwachting, achter elke verwachting zit een verlangen, achter elk verlangen een droom. Bijvoorbeeld -in de zaak waarin A-G Snijders de conclusie heeft genomen- de droom om een manege te beginnen: die spat uiteen. Het toekomstperspectief is weg.
- Behalve de dispositieschade en materiële schade is er dus de emotionele schade en teleurstelling hierover. Die komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Ook voor schending van het vertrouwensbeginsel geldt dus: voorkomen is beter dan genezen. Want in dit geval geldt wel: vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Dat geldt zeker voor vertrouwen in de overheid.
