De nieuwe uitspraak van de Afdeling gaat niet alleen om het grote tijdsverloop van 25 jaar. In eerdere rechtspraak (ECLI:NL:RVS:2012:BV3254) en onlangs nog in dit jaar (ECLI:NL:RVS:2024:1829) oordeelde de Afdeling namelijk dat het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
Wat maakt dan nog meer dat de Afdeling vindt dat in dit geval van handhaving had moeten worden afgezien?
In de uitspraak gaat het om twee balkons die te ver uitsteken en die al 25 jaar aanwezig zijn. De Afdeling oordeelt dat sprake is van een overtreding van het verbod van artikel 2.3a lid 1 Wabo: ‘Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.’. Hiertegen heeft het college lasten onder dwangsom aan de overtreders opgelegd. Echter, gelet op de volgende omstandigheden en belangen is handhaven tegen overtreding van dit verbod onevenredig:
- Belang van het opleggen van de last: doel van het opleggen van de lasten is het herstel van het te beschermen vooraanzicht van de historische panden. Het college wil namelijk uit stedenbouwkundig oogpunt helemaal niets aan de gevel toestaan. Dit standpunt overtuigt echter niet, omdat het college in 1995 voor hetzelfde pand al een vergunning heeft verleend voor het realiseren van Franse balkons. Die balkons kunnen op basis van de verleende vergunning nog steeds worden aangebracht. Het nagestreefde doel is met het opleggen van de lasten dus niet te bereiken.
- Geringe overtreding: de eerder vergunde Franse balkons mogen 30 cm oversteken. Deze balkons overschrijden deze diepte met maar 20 cm. Hierdoor is het niet aannemelijk dat het historische vooraanzicht in grotere mate wordt geschonden. Het gaat in dit geval volgens de Afdeling dus om een geringe overtreding.
- Tijdsverloop en schaden van belangen van derden: in 25 jaar zijn geen klachten binnengekomen dat de balkons aanwezig zijn. Niet aannemelijk is dat de belangen van derden worden geschaad. Daarentegen gaat verwijdering van de balkons ten koste van het woongenot van betrokkenen.
Verder speelt mee dat het college geen actief handhavingsbeleid voert en handhaving in dit geval ad hoc heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een andere handhavingszaak. Andere belangen zijn niet ter sprake gekomen.
Let op: de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2560) gaat om een soortgelijk geval, maar daarbij was geen sprake van een overtreding van geringe aard en ernst. Daar ging het namelijk om het zonder omgevingsvergunning realiseren of in stand houden van balkons die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Beginselplicht tot handhaving en adequaat handhavingsbeleid
Het uitgangspunt is dat het bevoegd bestuursorgaan handhavend tegen een overtreding moet optreden (ECLI:NL:RVS:2004:AP4683). Op welke wijze gereageerd wordt op overtredingen, wordt neergelegd in het handhavingsbeleid. Als het bevoegde bestuursorgaan een redelijk te achten handhavingsbeleid voert (bijvoorbeeld eerst waarschuwen vóór het opleggen van een bestuurlijke sanctie), dan moet dat orgaan zich daar in eerste instantie aan houden (artikel 4:84 Awb). Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden kan van handhaving worden afgezien, zoals in de nieuwe uitspraak van de Afdeling dat handhaven onevenredig is.
Handhavingsbeleid is voor gemeenten belangrijk. Er kunnen hierdoor prioriteiten worden aangebracht in de aanpak van overtredingen. Burgers kunnen bovendien daaruit opmaken wanneer op welke wijze bij overtredingen wordt opgetreden. Daarmee is het voor de burger duidelijk wat hij kan verwachten.
Bij gebrek aan handhavingsbeleid kunnen gemeenten in de problemen komen, omdat dan onvoldoende inzichtelijk kan worden gemaakt waarom in het ene geval wel en in het andere geval niet handhavend wordt opgetreden (zie ook ECLI:NL:RVS:2008:BD3618).
Het motiveren van het besluit voor het opleggen van de lasten onder dwangsom liep hier hoogstwaarschijnlijk op stuk. De gemeente voert geen actief handhavingsbeleid, maar besluit na meer dan 20 jaar alsnog ad hoc handhavend op te treden. Daarnaast is niet gebleken dat andere belangen meespelen. Daardoor is het niet duidelijk voor burgers wanneer wel en wanneer niet handhavend wordt opgetreden. De verwachtingen vanuit de decentrale overheid zijn daardoor niet goed waardoor het vertrouwen in deze overheid achterblijft.
Hou je als bevoegd bestuursorgaan aan het actief gevoerde handhavingsbeleid, heb oog voor de prioriteiten maar wijk af waar dit tot onevenredige gevolgen leidt.
Handhaving en de menselijke maat: lessen voor de praktijk
Tips die ik gemeenten kan meegeven in het kader van handhaving zijn de volgende:
- Voer een actief handhavingsbeleid waar prioriteiten wat betreft de te handhaven overtredingen zijn aangegeven.
- Motiveer in het handhavingsbesluit voldoende het volgende:
- Het tijdsverloop tussen de overtreding en het opleggen van de sanctie.
- Het belang van het bevoegde bestuursorgaan bij handhavend optreden.
- Om welke overtreding het gaat: een overtreding van geringe aard en ernst of een forse overtreding.
- De eventuele schade aan derden die door de overtreding(en) is ontstaan.
Deze onderdelen van de motivering zijn ook van belang voor de overtredingen waaraan in het handhavingsbeleid een lage prioriteit is gegeven (ECLI:NL:RVS:2021:1961). Bij handhavend optreden tegen een overtreding waaraan een lage prioriteit is toegekend in het handhavingsbeleid, moet het bevoegde bestuursorgaan namelijk deugdelijk motiveren waarom het ondanks de lage prioritering handhavend heeft opgetreden.
- Hou je als bevoegd bestuursorgaan aan het actief gevoerde handhavingsbeleid, heb oog voor de prioriteiten maar wijk af waar dit tot onevenredige gevolgen leidt. M.a.w.: hou rekening met de menselijke maat bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie.
Al met al komt de indringendere toetsing van de bestuursrechter aan het evenredigheidsvereiste, en daarmee de menselijke maat, in de nieuwe uitspraak van de Afdeling goed naar voren. Naar mijn mening een goede ontwikkeling en een must om onevenredige gevolgen voor burgers (en in dit geval overtreders) in de toekomst te voorkomen!
Schulinck Omgevingsrecht, hét antwoord op al uw vragen
Met deze kennisbank heeft u als gemeente toegang tot alle relevante jurisprudentie, praktische tools en nieuws, maar ook tot landelijk én gemeentelijk beleid. Raadpleeg de juridische helpdesk waar experts antwoord geven op úw gemeentevragen. Probeer nu gratis.