De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 9 juni 2021 geadviseerd over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet in verband met een natuurcompensatiebank. In het wetsvoorstel staan regels over het registreren, reserveren en toedelen van maatregelen die de gevolgen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door projecten van groot openbaar belang moeten compenseren. Het wetsvoorstel is op 14 april 2022 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Het wetsvoorstel
Voor projecten die negatieve gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied kunnen alleen vergunningen worden verleend als op basis van een zogenoemde passende beoordeling de zekerheid bestaat dat het project de zogenoemde natuurlijke kenmerken van het natuurgebied niet zal aantasten. Het uitgangspunt is dat, als die zekerheid niet kan worden verkregen, geen vergunning wordt verleend. Als uitzondering op deze hoofdregel kan toch een vergunning worden verleend voor projecten waarvoor alternatieven ontbreken en die om dwingende redenen van groot openbaar belang gerealiseerd moeten worden. In dat geval moeten alle nodige compenserende maatregelen worden genomen om te waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft. Dit worden ook wel adc-projecten genoemd. Het wetsvoorstel introduceert een nationaal natuurcompensatieregister waarin compenserende maatregelen ‘op voorraad’ worden opgenomen.
Definitie adc-project
De Afdeling advisering merkt op dat in de definitie van adc-project in het wetsvoorstel het vereiste dat alternatieven ontbreken, is weggelaten. Daarmee wordt afgeweken van de Europese Habitatrichtlijn. Daardoor kan ten onrechte de indruk ontstaan dat vergunningverlening voor adc-projecten ook mogelijk is zonder alternatieventoets. De Afdeling adviseert om dit vereiste alsnog in de definitie van adc-project op te nemen.
Resultaat
Het wetsvoorstel sluit niet uit dat compenserende maatregelen worden ingezet, waarvan het beoogde resultaat nog niet is gerealiseerd. Daarmee voldoet het voorstel niet aan het uitgangspunt van de Habitatrichtlijn dat een compenserende maatregel pas kan worden toegepast als het daarmee beoogde resultaat is bereikt. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel zo aan te passen dat alleen compenserende maatregelen waarvan de beoogde resultaten ook daadwerkelijk zijn bereikt als compenserende maatregel kunnen worden toegepast.
Zinvol
De Afdeling advisering merkt op dat het bundelen van compenserende maatregelen en het opnemen daarvan in een natuurcompensatieregister op zichzelf een goed idee is. Zoals in de toelichting beschreven kan dit versnippering van compensatienatuur voorkomen, waardoor meer robuuste compensatienatuur gerealiseerd kan worden. Daarmee kan worden bijgedragen aan het bewaren van de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk. Het register kan bijdragen aan het overzicht van de compenserende maatregelen die zijn getroffen en maakt het ook mogelijk om compensatiemaatregelen te reserveren voor en in te zetten bij adc-projecten.
Het voorstel voorziet echter in het op voorhand treffen van compenserende maatregelen voor een (groot) aantal nader te bepalen adc-projecten, zonder dat voor die projecten een passende beoordeling is uitgevoerd. De Afdeling advisering mist in de toelichting een antwoord op de vraag hoe, zonder passende beoordeling vooraf, op een zinvolle manier compenserende maatregelen voor adc-projecten kunnen worden getroffen. De Afdeling advisering heeft ernstige twijfels of dat mogelijk is. Volgens de Afdeling advisering is ook onduidelijk binnen welk tijdsbestek voldoende compenserende maatregelen beschikbaar zullen kunnen zijn. De ontwikkeling van habitats en het herstel of vestiging van soortenpopulaties in een bepaald gebied vergt de nodige tijd. Het gaat immers om een natuurlijk proces. Versnelling daarvan is niet goed denkbaar.
Motiveren
De Afdeling adviseert de regering daarom om in de toelichting dragend te motiveren op welke wijze verzekerd kan worden dat de op voorhand te treffen compenserende maatregelen aan de vereisten voldoen en toereikend zullen zijn voor vergunningverlening voor adc-projecten. Als die motivering niet kan worden gegeven zou het wetsvoorstel moeten worden heroverwogen. Verder is het advies om in de toelichting uiteen te zetten op welke wijze het voorstel een bijdrage levert aan het versneld realiseren van compensatienatuur.